Оксана Жиронкина: Я хочу сказать, что это отчасти продолжение прошлого мероприятия, когда мы попытались воссоздать градостроительный процесс. Естественно, не получилось, но на каком-то фрагменте мы посмотрели, где и как возникают проблемы и противоречия. Я специально позвала Эллу и Марию, представителей Института проблем правоприменения, потому что у них уже описано, как работает правоохранительная система. Я надеюсь, будет сделан акцент, в том числе и на методике. Понятно, что перенести эту методику целиком и поступить точно так же с градостроительным процессом невозможно, потому что он более многогранный, но многое, я уверена, взять можно будет. Я старалась, чтобы пришли как можно больше участников прошлой встречи, чтобы попробовать обсудить, как это применимо, применимо ли в градостроительной сфере. Посмотрим, получится ли это в дискуссии. Я передаю слово Элле Панеях.

Элла Панеях: Я всем говорю, что занимаюсь социологией регулирования. Хотя, если честно, никакой социологии регулирования в природе не существует. Нет такой отдельной дисциплины. Социологам легко и приятно изучать людей и рассказывать государству о том, как устроена частная жизнь и жизнь частных организаций. Существует экономическая социология – это о том, как устроен бизнес (я им много занималась). Но государство само по себе не любит, когда изучают его, не финансируют это и всячески этому сопротивляется – имеет для этого власть и возможности. Тем не менее, некоторое количество социологических исследований того, что происходит внутри государственных органов, все-таки существует.

Презентация Эллы Панеях 

Мы в Институте проблем правоприменения попытались заняться этим системно, попытались заняться правоприменителями – теми, кто контролирует, теми, кто имеет право применять закон, посмотреть на них социологическим взглядом, понять, как они живут, как они работают, как они осуществляют свои полномочия. Мы делали несколько исследований – у нас есть несколько больших направлений. Одно из них – исследование правоохранительных органов. Это попытка понять, что происходит в ходе уголовного дела как отдельного кейса. Другое наше направление – это исследование судов. У нас есть проект по судьям как профессиональной группе, у нас есть проект по статистике решений судов – мы пытаемся понять, как судьи принимают решения. Мы делали отдельные небольшие исследования и про другие государственные органы. Например, у нас выходила аналитическая записка, как отбирают землю под Олимпиаду в Сочи, как отбирают землю у людей, которые попали под «Олимпийский закон». Мы думаем, что практики правоприменения, которые складываются там, через некоторое время естественным путем распространятся на менее чрезвычайные места, то есть к земельной собственности начнут подходить так же по всей стране. Вот примерно то, чем мы занимаемся.

В какой-то момент глубокоуважаемый Фонд Кудрина предложил нам сесть и написать программу реформы правоохранительной системы в России – не больше, не меньше, сядьте и напишите – наверное, потому, что мы ее изучаем и лучше про нее знаем. И мы столкнулись с проблемой, как конвертировать социологические знания, полученные методом социальных наук в представление о том, как можно было бы провести конкретную реформу. Нам пришлось сесть и подумать, что вообще важно, что делают не так люди, которые проектируют реформы, как обычно проектируются реформы? Здесь, наверное, сидят люди, которые в рамках своей отрасли представляют себе, как проектируются изменения в законодательстве, какие-то реформы регулирующих организаций, гораздо лучше меня. В общем и целом реформа, которую делают по уму в демократическом государстве, начинается с заказа клиента. И дальше две главные траектории зависят от того, существует ли влиятельная клиентура, которая способна предложить свое виденье того, как ее надо регулировать. Если это реформа бесплатной медицины, и там клиентура – это пользователи бесплатной медицины, то будут какие-то общественные организации, которые скажут, мы хотим, чтобы нам сделали так, так и так. И дальше люди изнутри отрасли будут придумывать, как сделать так, чтобы на выходе было то, что от них просит «избиратель», или как сделать вид, что на выходе будет то, чего от них просит «избиратель». Если есть влиятельная клиентура, если это, скажем, регулирование строительного бизнеса, то понятно, что первый проект того, как должна выглядеть организационная структура, как должно выглядеть правильно регулирование, будет отходить от тех, кого регулируют. И дальше ведомственные регуляторы будут отбиваться, будут объяснять, что, нет, не надо нас уж так совсем реформировать. В обоих случаях происходит длительная дискуссия, в процессе которой интересы, организационные структуры, которые находятся в центре реформы, и всякая матчасть – сложившиеся практики и т.д., – выходят наружу и становятся частью обсуждения, учитываются в тех предложениях, которые потом лягут в основу реформ.

Что происходит в России? В России происходит то же самое, минус, процесс экспликации, что происходит в реформированной сфере, какие практики работают там на данный момент. Поэтому каждая реформа, написанная в России, в момент имплементации оказывается идиотской. Нет у меня никаких научных слов, чтобы выразить эту мысль более вежливо. Она оказывается идиотской не потому, что ее делали злонамеренные люди, и не потому, что ее делали люди, которые ничего не понимают, а потому, что пропущен этап выявления всех подробностей, которые имеют значение для реформы.

Что мы пытаемся сделать здесь? Мы пытаемся решить проблему «через левое ухо». Поскольку мы не можем построить в России демократию, мы, вместо этого, пытаемся подменить процесс, который естественно проходил бы в рамках экспертной дискуссии о реформе, задаванием исследовательских вопросов и попыткой описать эту матчасть исследовательскими методами. Методы социальных наук более или менее дают возможность так сделать.

На что мы смотрим? Что оказывается невидимым, как для общественности, так и для тех, кто готовит реформу, в отсутствии общественной дискуссии о ней?

Первое. Любая регулирующая организация имеет свои рутинные виды кейсов – что она через себя пропускает. Самое главное, что правоохранительная система пропускает через себя, – это много-много уголовных дел. Миллион с лишним уголовных дел в год доходит до суда. Пропускается через систему с нуля, естественно, больше. Часть кейсов теряется на каждом этапе переработки. Мы смотрим на траекторию уголовного дела. Уголовное дело путешествует от ведомства к ведомству – на следующем слайде я покажу, как. Естественно, правоохранительная система перерабатывает и другие виды кейсов. Например, административные дела против каких-нибудь хулиганов. Мы смотрим и на то, как идет процесс переработки более простых дел.

Вторая невидимая вещь, которая не спрятана, но которую вы не увидите, пока не начнете внимательно разбираться. Это то, какие стимулы создает регулирующая организация внутри себя. В нашем случае в процессе уголовного дела участвует много разных организаций – отделение полиции, где происходит первичная регистрация кейса, следственный орган, где проводится то, что называется формальным расследованием, прокуратура, которая участвует в нескольких ролях, суд, который тоже является бюрократической организацией, для которого тоже существует конвейер постоянно идущих через него однотипных дел.

Для нас оказалось очень важным то, что называется «палочной» системой – критерий оценки деятельности людей и подразделений. В каждой бюрократической структуре, через которую проходит, например, ваш строительный проект (я ничего не знаю про строительство, я сейчас наверняка буду говорить глупости), есть план по количеству принятых и обработанных бумажек, есть формальные статистические критерии оценки, как деятельности конкретных работников, то есть работник должен справляться с потоком, так и деятельности подразделений. И они создают очень большую часть стимулов тех людей, от которых прохождение этой бумажки зависит. В нашем случае, когда мы говорим про уголовное дело, мы обнаружили, что огромное количество вещей, которые традиционно приписываются к коррупции, на самом деле являются менее коррупционными, чем мы думали, и чем публика обычно думает, а порождаются плановой системой, порождаются необходимостью выполнять ряд статистических заданий. Когда вам нужно пропустить через себя много людей, это мешает брать вам взятки, скажем сразу, потому что вам нужно найти таких фигурантов уголовного дела, которые будут мало сопротивляться, кого можно обработать быстро. А кого можно обработать быстро? Того, у кого нет средств на то, чтобы отбиваться. Если у него нет средств на адвоката, то у него и на взятку тоже средств нет. Не волнуйтесь, оперативный сотрудник полиции, простой, низовой, который занимается массовой преступностью, помнит, когда ему последний раз на две тысячи поднимали зарплату. Это не значит, что он не коррумпирован. Но это совершенно не коррупционный бизнес, который крутится вокруг денег. Он весь крутится вокруг «палочной» системы: соблюдение сроков, избегание жалоб, переработка нужного количества кейсов за один раз. Стимулы, которые создают эти внутренние системы оценки деятельности, особенно интересно взаимодействуют на межведомственных стыках, когда у вас, с одной стороны, оперативник, у которого свой план, а с другой стороны, следователь, у которого свой план и свое представление о том, что такое трудное дело, на которое он потратит много времени, а потом еще не получит «палку» в отчетность, и легкое дело. И поскольку один принимает бумагу у другого, они имеют возможность торговаться между собой о том, кто будет фигурантом, против какого фигуранта дело иметь удобно, а против какого лучше не надо, квалификация дела и т.д. 

Все, что входит в процесс обработки, оказывается предметом повседневного рутинного торга между людьми, через которых проходит один и тот же кейс. В процессе складываются рутины и практики. Например, практика, когда человек задержан, – то, что называется на жаргоне «дело с лицом», – в распоряжении оперативного сотрудника, который занят его делом, еще не существующим формально, поскольку уголовное дело еще не возбуждено, есть 48 часов на то, чтобы выяснить, хочет ли он этого человека приговорить. Решение о виновности он принимает в этот момент. Он должен понять, что происходит, он должен понять, что этот человек либо виновен, либо он не сможет сопротивляться и доказать, что он не виновен, потому что ему потом этого человека следователю передавать с официальным делом. А следователь у него не возьмет, неочевидное дело. Рутина состоит в том, что этих 48 часов просто мало на то, чтобы работать с доказательствами, подозреваемым и т.д. Когда отсчет пошел, весь отдел, как рассказывают нам оперативники больших отделов, начинают помогать. Включается взаимовыручка. В чем помогать? Нужно наксерить очень много бумаги, потому что каждая заполненная бумажка должна существовать в большом количестве экземпляров (не буду рассказывать, почему именно в уголовном деле так – по-моему, никого из вас не должно удивить то, что так в России работает бюрократия). Все бегают к ксероксу и подменяют того счастливца, у которого пошел отчет. И это практика, без которой прогонять через себя столько дел, сколько они прогоняют, они бы не могли. Это сложившаяся практика. Последнее, что происходит, – выясняется, не нарушались ли права того, кого хотят сделать фигурантом. Никто не хочет посадить невиновного, виновного посадить гораздо удобнее и приятнее. Но это не главный вопрос в процессе. Главный вопрос – не произойдет ли дальше сбой, не случится ли что-нибудь, не окажется ли в этой цепочке что-то, что прокурору или судье придется «против шерсти» пропустить через себя.

Как устроена обратная связь и внешний контроль для бюрократической системы? Кто реально является тем референтом, на которого данный контрольный орган хотя бы оглядывается? Дальше мы, конечно, никуда не денемся от того, чтобы посмотреть на мировой опыт и выработать рекомендации. Часть того, что мы сделали, я буду иллюстрировать на примере нашего исследования, где не нужно вдаваться в специальные вещи. А в части попытаюсь рассказать какие-то общие принципы, которые нам удалось придумать в процессе. То, с чего легко и приятно начинать, это смотреть на траекторию кейса, расписать, какие организации участвуют в его переработке, какие отношения между организациями.

Правоохранительная система в лице криминальной юстиции, которая пропускает через себя уголовное дело, отличается тем, что здесь нет ни одного стыка, на который бумажку от одной организации к другой должен отнести тот, кто в этом заинтересован. Заинтересованный в том, чтобы бумажка перешла на следующий этап цепочки, к следующему участнику, – это тот человек, который отвечал за это дело на прошлой ступени. Когда мы говорим о регуляторах в бизнесе, мы понимаем, что это будет совершенно не так, что межведомственные стыки, которые мы увидим там, будут в большой степени заполняться усилиями регулируемых. То есть, проводя какой-то проект через систему, вы от ведомства к ведомству бегаете сами и вкладываете свои ресурсы, чтобы она безпроблемно прошла. Я видела блок-схему того, как выглядит процесс согласования строительного проекта (правда, в Москве). По сравнению с ней схема прохождения уголовного дела чрезвычайно проста, как вы можете видеть. Здесь всего четыре организации и всего шесть заинтересованных лиц, и пять межведомственных стыков. Есть некто, кто регистрирует дело – давайте, мы для простоты дела будем говорить о дежурной части, куда пришел гражданин и пожаловался на что-то (дело может быть зарегистрировано еще где-то). Есть оперативник, которому этим делом заниматься. Это первый человек – самое лучшее, что с ним может случиться, что ему этим придется заняться, а фигурант окажется не виновен или фигуранта не удастся найти. Тогда он потеряет свое время и «палочная» система, которая на него постоянно давит, станет давить на него еще больше, потому что в единицу времени он должен завершить, отдать следователю некоторое количество дел. Для него «завершить» – это довести до возбуждения уголовного дела. Дежурная часть, которая регистрирует заявления, и оперативник, которому некоторые заявление очень выгодны, потому что это легкие, хорошо оформлябельные дела с удобным фигурантом, а некоторые очень не выгодны, потому что это потенциальный «висяк», – они сослуживцы, они работают в одном маленьком учреждении. В УВД, если работает двадцать человек, то в них входят и оперативники, и дежурная часть, и работают они вместе. Оценивают их вместе, оценивают их начальника за работу всей организации. Я сейчас очень упрощаю (Мария – действующий юрист, она до недавнего времени работала в системе, я думаю, у нее уже уши свернулись в трубочку).

Что здесь происходит? Здесь очень неправильный стык, когда те люди, которые регистрирует, и те люди, для которых эта регистрация превращается в обязательство и дополнительную нагрузку, находятся в одной организации и оцениваются вместе. Это значит, что и те, и другие заинтересованы сотрудничать в фальсификации. Дежурная часть заинтересована помогать отбирать те дела, которые оперативникам удобны. А что такое дела, которые удобны оперативникам? Это дела, которые у них легко примет следователь, и мало над ними надо поработать в процессе. Оперативники, соответственно, настаивают на правильном отборе дел, иначе будет испорчена общая статистика, и стараются, если дело уже зарегистрировано, уже поступило в работу, тем более на него уже потрачено время, довести его до конца и сдать следователю, даже если в процессе появляются сомнения в виновности.

Следователь примерно таким же образом сдает это дело как экзамен прокурору. Чтобы прокурор согласился принять дело, следователь должен доказать ему, что с этим делом не будет проблем в суде. Прокурор, который занимается надзором за следствием и подписывает дело, говорит, окей, я его забираю, – это человек, который в суде не показывается в роли гособвинителя (это не железный закон, это обычно так устроено). В прокураторе своя специализация, чем крупнее прокуратура, тем эта специализация жестче, чем она меньше, тем она мягче. Но в общем случае гособвинитель – это человек, который приходит «сдавать экзамен» судье за других людей, за кейс, в котором он никогда не участвовал. Кейс сдан начальнику районной прокуратуры одним его подчиненным, и прокурор расписывает этот кейс другому своему подчиненному, который не вылезает из суда, для которого это главное содержание работы. После того, как дело сшито, в буквальном смысле – нитками, то есть ничего не вынешь, ничего не вставишь, обвинение предъявлено и подписано фигурантом и т.д., гособвинитель не видит фигуранта и следователя в глаза, хотя имеет полную возможность поговорить со следователем, если дело сложное. Он получает пачку бумаги, которую он должен прочесть, на что у него практически нет отдельного времени, и доказать судье, что тут все правильно.

Оксана Жиронкина: Я правильно понимаю, что это такая система, где все заинтересованы в быстром спокойном прохождении дела, никто ни с кем не вступает в противоречия, все должны работать на одно?

Элла Панеях: Да, это система, где все заинтересованы в том, чтобы не произошло конфликта, не произошло сбоя рутины, поэтому рутинные коммуникации отработаны, дела похожи одно на другое. Дело, не похожее на типовое, по возможности, отсеивается на входе. Если его невозможно отсеять на входе, оно становится особенным – например, прокурор берет его на контроль. Это значит, что, может быть, кто-то в прокуратуре будет его внимательно читать до того, как оно попадет к гособвинителю.

Н о мы говорим о миллионе с лишним дел в год, проходящих через систему до конца, доходящим до судьи. Мы думали, что есть типовые дела, а есть еще какие-то. Мы знаем, что у нас есть какие-то привилегированные граждане, к которым суды относятся мягче. Мы знаем, что у нас невозможно посадить силовика, например. Такое журналистское знание у нас есть. Это чрезвычайно трудно уловить в статистике. Мы думали, что у нас есть правосудие для богатых и правосудие для бедных. Ничего подобного – у нас есть правосудие для бедных и аутлаеры – особые случаи, когда в систему попадает кто-нибудь, кто способен ей сопротивляться, например, человек из системы, силовик. Это настолько ничтожный процент, что, когда мы смогли посмотреть на генеральную совокупность, хоть на какую-то статистику (судебный департамент, естественно, собирает статистику по всем делам), мы увидели, что такие случаи есть. Их невозможно уловить на статистической выборке на десять тысяч.

Этих особенных дел, включая покупные, включая коррупционные, включая пресловутые наезды на предпринимателей – по предпринимательским статьям при всех разговорах, что у нас тюрьмы заполнены предпринимателями, выносится меньше семи тысяч приговоров в год из миллиона (с реальным сроком меньше тысячи). Не все предприниматели сидят по предпринимательским статьям – это мы тоже понимаем. Это все, что мы знаем. Все, что мы знаем как громкое дело, как коррупционное дело, как политический заказ – это все редчайшие исключения. А статистический поток состоит из однотипных дел против бедняков, людей социально не укорененных, людей, которые не могут сопротивляться системе и проходят через эту систему абсолютно рутинным образом, нигде не вызвав никакого затыка.

Когда вы начинаете смотреть на организационные структуры и на то, как через них проходит кейс, у вас начинает разваливаться все, что вы знаете о функционировании системы из журналистики, потому что журналистика смотрит на особые случаи, а система пропускает типовые. Что реально регулирует процессинг уголовного дела? Это ведомственные критерии оценки, которые устроены следующим образом. Это статистический критерий, то есть в штуках, на который смотрят одновременно с трех сторон: на то, какую динамику он демонстрирует, на то, высокий он или низкий сам по себе, и на то, демонстрирует ли он благополучие. Эти три вещи всегда конфликтуют между собой. Я довольно много времени потратила, пытаясь нарисовать всякие схемы того, как разные виды показателей конфликтуют друг с другом, когда у следователя один вид показателей, а у оперативного сотрудника другой, а у прокурора вообще не совсем показатель, зато его за брак бьют, я поняла, что это все важно, но есть гораздо более базовая вещь. Вы – регулятор, у вас нет обратной связи, вы – применитель закона, а у вас нет такой внешней оценки, как у бизнеса, скажем, какой-то внешней вещи, посмотрев на которую, можно сказать, хорошо или плохо вы работаете. У вас есть эта статистика. Чего от вас хочет ваше начальство? Оно хочет, чтобы вы работали, не бездельничали. Никакого другого способа выяснить, бездельничаете вы или нет, кроме как сравнить вашу деятельность за этот период с деятельностью за прошлый период, у него нет. Он хочет, чтобы вы сделали в этом периоде больше, чем в предыдущем. Что это значит? Это значит, что, если вы уже применяете какие-то незаконные практики, если в случае уголовного дела вы выбиваете показания, вы не можете это прекратить, потому что ваши показатели предыдущего периода учитывают, что вы это делаете таким способом. Дать на следующий год показатель честно вы не в состоянии. Вы вынуждены продолжать, вас сама эта система оценки заставляет продолжать и ухудшать свои практики. Одновременно с этим показатель должен быть низким, потому что в следующем периоде от вас тоже захотят положительной динамики. Если вы покажете много работы, то в следующем периоде ваша нагрузка станет совсем невыносимой.

Как обнуляется показатель? Обнуляется показатель через снятие руководителя. В какой-то момент руководителя, завалившего работу, сняли, на его место поставили другого. Он не виноват, для него показатель обнуляется, и он первое время объясняет начальству, что все развалил Петров, это ж не я, я сейчас привожу все в порядок. Я не могу перестраиваться и ускоряться одновременно, как говорил академик Аганбегян. Но начальство, не обязательно ваше непосредственное начальство, хочет, чтобы ваш показатель был показателем благополучия. Одновременно с тем, что показатель раскрытых уголовных дел должен быть высоким, потому что он показывает работу МВД, он должен быть низким, потому что благополучие в стране соответствует низкому показателю преступности.

В 2005 году какой-то нехороший человек объяснил Нургалиеву (по сплетням – я не уверена, что это правда), что межстрановые показатели уровня преступности делаются по уровню убийств, потому что труп не спрячешь. Такова международная практика. Мы понимаем, что, если в двух странах примерно одинаковый уровень убийств, но очень разный уровень квартирных краж, то, скорее всего, там разная латентность у квартирных краж. То есть, в одной стране их меньше регистрируют, чем в другой, потому что средний уровень преступности более или менее соответствует по видам один другому.

Нина Одинг: Уровень самубийств сразу возрос…

Элла Панеях: Нет, тяжких телесных, повлекших за собой смерть. Тот же самый акт квалифицируется иначе, записывается в другую статью, которая не входит в мировую статистику, которая сравнивается. У нас уровень убийств летит вниз несравнимо быстрей. У нас регистрируемая преступность в несколько раз меньше, чем в любой европейской стране. В самых благополучных европейских странах уровень преступности несравнимо выше, чем у нас (в разных странах по-разному). У нас несравнимо выше формальная раскрываемость. Если правонарушение зарегистрировано, оно будет раскрыто с вероятностью порядка 90% для насильственного преступление и порядка 60% для ненасильственного. Это нереально, самые хорошие полиции мира так хорошо, как наши, не работают. Как работают эти критерии оценки? Что мы узнаем из статистики, если учитываем, какие стимулы происходят внутри системы? Я не буду подробно разбирать каждый этап исследования.

Когда мы видим соотношения стимулов, мы начинаем видеть проблемные межведомственные стыки, где люди, у которых должны быть общие интересы, оказываются в ситуации межведомственного конфликта, а люди, которые должны друг друга контролировать и иметь конфликт интересов, оказываются между собой в альянсе, который позволяет им удовлетворять свои ведомственные оценочные интересы совместно. Так, у нас гособвинитель фактически является сослуживцем судьи не в каком-то высоком смысле, что они одному режиму служат, а просто это люди, которые видятся каждый день. Прокурорский работник, который занимается гособвинением, торчит в зале суда у одного и того же судьи так много, как это способна организовать прокуратура. Чем серьезнее дела, которыми он занимается, тем в большей степени будут следить за тем, чтобы к судье ходил тот прокурор, с которым они уже имеют отношения постоянно, друг друга знают, имеют взаимопонимание. Это не насилие, это не принуждение, это не давление прокуратуры на суд. Просто они сослуживцы, если у них будут плохие отношения, у них будет очень плохая рабочая атмосфера. Когда вы видите эти межведомственные стыки, вы понимаете, какие из них нужно расколоть, какие из них нужно просто убрать.

Я уже привела примеры рутинных практик. Когда вы интервьюируете несколько человек о том, как происходит процесс их работы, то сразу видите рутины и практики – это то, чего люди не стесняются, это то, что они не скрывают, это то, что (есть такое социологическое слово) «не проблематизировано». Об этом легко узнать, если расспросить людей о том, как они работают. Они вам не расскажут, как они взятки берут. Как они звонят следователю и прокурору спросить, начинать этим делом заниматься или безнадега, гораздо раньше, чем от них это требует формальный ход вещей, – это они вам расскажут, не видя ничего плохого.

Главная проблема наших правоохранителей в том, что они автономны от всех. Мы любим поговорить о том, как они автономны от общества – не волнуйтесь, они автономны от гражданской исполнительной власти, им могут приказать репрессировать конкретного человека, но не могут приказать что-нибудь изменить в своих практиках. Они автономны от своих собственных верхних уровней иерархии – никто не видит через систему насквозь, что происходит на низших уровнях. И когда вы начинаете это рассказывать людям, которые сами в этой иерархии работают, они тоже начинают понимать, что, может быть, они хотят реформу.

Роль мирового опыта. На вопрос: «Что нужно менять?» – отвечает исследование практик. Мы не можем из мирового опыта сказать, какой результат мы хотим получить. Что нужно менять, какие рутины нужно уничтожать, какие организационные стыки нужно развязывать, вытекает из того, что мы узнаем о системе. В мировой опыт имеет смысл заглядывать только за ответами на вопрос: «Как это сделать?» То, как это делалось в других местах, может быть, подскажет ответ. Конечно, всегда хороший риторический прием: «Во всем мире полиция децентрализована – и в России полиция должна быть децентрализована…» В России полиция должна быть децентрализована не потому, что во всем мире полиция децентрализована, а потому, что уровень централизации, который есть сейчас, делает ее абсолютно свободной и независимой от всего, что находится вне самой полиции. Конечно, когда мы начинаем аргументировать, мы говорим: «Да, децентрализация – это так важно, потому что это мировой опыт, сейчас весь мир движется в этом направлении». Звучит очень убедительно.

Это все, что я хотела рассказать. Сейчас Мария, насколько я понимаю, будет рассказывать чуть подальше от идеи, как вообще делать исследование под реформу, и чуть поближе к тому, что же мы, собственно, исследовали, про нашу родную правоохранительную систему.

Владимир Линов: Мировой опыт реформирования системы тоже не очень важен?

Элла Панеях: В мировом опыте реформирования мы можем увидеть, что кто-то уже придумал до нас. Я же не к тому, что он не важен, я к тому, что он важен как набор инструментов, которые уже кто-то придумал и опробовал. Но целеполагание должно опираться на понимание того, как работает система изнутри.

Оксана Жиронкина: То есть, ключевым тезисом, как я понимаю, было то, что нужно исследовать уже существующие практики.

Элла Панеях: Да, нужно исследовать уже существующие практики и структуры.

Мария Шклярук: Самый простой ответ на ваш вопрос – это пример Грузии в вопросах борьбы с коррупцией. Все знают – они взяли и поменяли весь личный состав полиции. Это очень хорошая идея. Только, наверное, на 800 тыс, которые есть у нас, она не применима. Мы не подготовим 800 тыс людей за один год и не поменяем 800 тыс работающих. То есть, это ограничение, которое сразу один из вариантов мировой практики исключает.

Борис Юшенков: Сократить до десяти тысяч, а потом поменять.

Элла Панеях: До десяти тысяч не получится. В сто раз не сократим, в два – не поможет.

Мария Шклярук: Как не сокращай, у нас все-таки население больше, чем в Грузии, даже если смотреть в пропорциональном смысле на их численность и на нашу. Все-таки это не сопоставимо.

Борис Юшенков: Значит, сначала нужно сократить население [смех в зале].

Элла Панеях: Просто децентрализацию нужно не с полиции начинать.

Оксана Жиронкина: Давайте перейдем ко второй части. Мария, пожалуйста.

Мария Шклярук: Я постараюсь покороче, потому что многое Элла уже рассказала. Я буду говорить непосредственно о нашем исследовании – вы видите, кто в нем участвовал. Основные темы – те, что затронуты в наших работах: как выглядит российская полиция на фоне мировых полицейских сил, анализ по структурам, которые задействованы в правоохранительной деятельности России, общесистемные проблемы этих структур, негативные стимулы, траектория типичных уголовных дел, то есть, как это происходит.

Презентация Марии Шклярук

Одна из самых больших проблем, которая есть в любой реформе (как юристу она мне хорошо знакома – я очень долго стояла на этой позиции) – дело в том, что очень часто при реформе и при ответах на вопрос, что нужно поменять, смотрят только на закон. Когда говорят об уголовном судопроизводстве, обычно говорят, давайте поменяем что-нибудь в Уголовном кодексе или в Уголовно-процессуальном кодексе. Анализируются те нормы, которые написаны в законе. И по умолчанию принимается, будто, как написано, так они и функционируют. Поэтому считается, если что-нибудь поменять в законе, то непременно что-нибудь поменяется.

Почему важна эта картинка, когда мы говорим об уголовном преследовании? Потом мы к ней вернемся и посмотрим, как происходит на самом деле. Вот принцип уголовного преследования, который закреплен в России, по которому работает почти вся наша правоохранительная система: в неочевидной ситуации, в ситуации, когда есть сомнения, российский Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает, что, если есть основания полагать, что было какое-то преступление, то надо возбуждать уголовное дело, а там разбираться. Эта мощь (выяснение, было ли преступление, кто в нем виноват) сосредоточена на этапе предварительного расследования. На этом этапе расследования «идеальный» Уголовно-процессуальный кодекс (идеальный в данном случае – не самый хороший, а тот, который существует в голове у законодателя, на бумаге) предусматривает огромное количество фильтров, когда ошибку (задержание невиновных людей тоже может быть, поскольку расследование преступлений и вообще полицейская деятельность – это человеческая деятельность, в ней возможны ошибки) должна исправить сама система. Все необходимые нормы в законе для этого есть. Так должно быть. Сейчас мы посмотрим, как этого не происходит (про сроки пропустим).

Что мы анализировали в нашем исследовании? Мы анализировали работу основных органов, которые участвуют в уголовном преследовании. Это следственный комитет, следственный орган МВД и оперативники, которые работают в МВД. Они, как правило, сопровождают уголовные дела – и следственных органов МВД, и Следственного комитета. В целом МВД и Следственный комитет расследуют около 90% дел, ФСКН расследует не так много. Все описанные нами практики, что есть в МВД и Следственном комитете, есть в Госнаркоконтроле, еще более доведенные до определенного совершенства.

Что анализировали: российскую полицию в мировом контексте. В исследовании сделан анализ по большему числу стран, здесь мы взяли самые показательные. Первое – численность на 100 тыс человек. Цифра «547 полицейских», которая здесь приведена, – это без Следственного комитета и без Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков. Это меньшая численность, которая была приведена в Указе Медведева, но, конечно, численность больше. Вы можете видеть, что мы еще не догнали только Беларусь, всех остальных мы давно перегнали. Средняя численность в мире – около 250-300 полицейских на 100 тыс населения, и это нормально. То есть, у нас очень большая полиция. При этом бюджет на одного полицейского (это не только зарплата, это весь бюджет), вы можете видеть – у нас он побольше, чем в Беларуси, но в принципе тоже маленький. Но при этом мы тратим на всю полицию около 1% ВВП. Самое интересное начинается, когда мы смотрим на то, о чем говорила Элла, – на регистрацию преступлений на 100 тыс населения.

Вы можете видеть, что мы регистрируем преступления меньше, чем в Чехии, Польше, Италии, Германии. Несмотря на все предпринятые меры, убийств у нас гораздо больше, чем в других странах, а других преступлений гораздо меньше. Соответственно, что мы имеем? По сравнительному анализу – российская полиция более многочисленная, менее оснащенная, очень дорогая и не результативная.

Когда мы говорим о работе российской полиции, мы в основном имеем в виду МВД, но учитываем, что остальные органы в этом тоже участвуют. Избирательно регистрируют преступления – то, о чем сказала Элла. Вы можете посмотреть – не работают со сложными преступлениями. В результате наших исследований мы знаем, что в 92% уголовных дел есть признание еще на этапе расследования и при передаче дела в суд. Таким образом, фактически в любом сложном деле страдает потерпевший. Когда речь идет о каком-то нестандартном, сложном преступлении – нет сил, времени и стимулов заниматься им, нет связи с первичными сообществами, притом что люди и общество чувствуют себя незащищенными. Отсюда стремление создавать какие-то дружины – общество пытается компенсировать спрос на общественный порядок, хотя бы на общественный порядок на улицах, на каждодневную безопасность, поскольку этого не делает полиция.

Применение незаконных методов расследования не осуждается в профессиональном сообществе. Если громкий случай пыток – они обсуждаются, но даже если вы посмотрите на тон публикаций, то в прессе очень часто это не вызывает неприятия, например, выражение «невиновного побили» – вроде, как если бы виновного, то и не страшно. Человека, который страдает наркозависимостью, задерживают по административному законодательству за немедицинское употребление наркотических средств. То есть, делается простой анализ, что человек употреблял наркотики, и он получает за это десять суток. Если, предположим, он имеет суточную дозу 1 г или 2 г героина, я думаю, вы понимаете, что с ним происходит через два-три дня и даже раньше в камере. На восьмой день он расскажет, кто убил Кеннеди, а не то, что он совершил десять краж. Это даже нельзя назвать незаконным методом, и общество не осуждает такой принцип расследования.

Что еще, конечно, печально для самого государства – то, что нет адекватной картины преступности. Преступность является социальным явлением – пока есть общество, будет преступность. Преступность не побеждается полицейскими мерами. Полиция и общество может ее как-то контролировать, снижать до приемлемого уровня, но искоренить это невозможно. Для того чтобы снизить большую часть массовой преступности, нужно знать, из-за чего она возникает, нужно понимать реальную структуру преступности. Во всем мире криминология, которая изучает преступность, направлена на то, чтобы снижать латентность, чтобы понимать, что происходит. Без информации невозможно выстроить нормальную политику по контролю и борьбе с преступностью. Этого у нас в стране нет вообще – то, что говорила Элла – на цифрах мы можем увидеть, что последние годы неуклонно растет число заявлений: с 20 до 26 млн выросло за последние пять лет. А преступность, регистрируемая за последние пять лет, упала на миллион с лишним. Если смотреть по годам, примерно на 300 тыс в год регистрируется больше преступлений. Про раскрываемость Элла тоже сказала. Это все говорит о том, что даже сама правоохранительная система, которая у нас существует, не знает, против чего она борется и против чего должна бороться.

Все говорят о низком качестве полиции, плохих кадрах, недостаточной требовательности. Мы же в своем исследование приходим к тому, что это влияние сложившейся организационной системы. Нельзя говорить, что все кадры плохие. Мы берем интервью и работаем с достаточно большим количеством людей среднего звена – следователями, оперативниками, которые работают «на земле». Все достаточно молодые, на первом этапе не все, но многие приходят работать. Если мы исключим Санкт-Петербург и Москву, то это обычная судьба человека – мог бы врачом стать, стал оперативником или следователем. Но сложившаяся организационная структура очень быстро заставляет его работать, как все, или он из нее уходит. Как правило, все принимают те практики, которые есть. Про недостаточный контроль и требовательность тоже говорить не приходится, потому что требовательность и контроль есть. Но требуют и контролируют совсем не те вещи, которые хотелось бы.

Почему у нас год от года, условно говоря, все хуже? У нас избыточная централизация – чем больше централизация, тем больше она требует аппарата контроля, штабов, управлений. Когда мы говорим «штабы» или «управления», мы не имеем в виду конкретный штаб – четыре человека, которые занимаются статистикой, планированием и пр. Мы говорим о тех структурах, которые есть в МВД, в Следственном комитете, в ФСКН, чье наличие обусловлено необходимостью контролировать все нижестоящие уровни. Например, в МВД – в центральном аппарате на уровне Москвы – есть управление, которое должно организовывать и контролировать работу участковых. Может быть, на уровне субъекта еще можно было бы представить, зачем контролировать участкового, но зачем делать это на уровне страны… Не дело это министра МВД – контролировать участковых. Единственный метод контроля, который знают штабы и управления, – это «палочная» система для всех подразделений. Они ее вводят, начинают требовать отчетность, начинают все под эту отчетность фальсифицировать и работать только на показатель. Эти данные уходят наверх. Руководство догадывается, что в этих цифрах не все так хорошо, как кажется. И что делает? Пытается усилить контроль. В той парадигме, в которой мы существуем, мышление нашего руководства на вышестоящем уровне такое: как можно усилить контроль – еще сильнее централизовать, назначить человека в Москве, который будет лично отвечать за какое-нибудь направление работы. Если назначить человека в Москве, то ему нужно дать еще десять человек в помощь, им нужно дать хорошие звания – это опять централизация и пошло по новой, такой бесконечно замкнутый круг.

Этот слайд немного детализирует функции, которые, условно говоря, могли бы осуществляться на районном уровне, на уровне субъекта федерации и на федеральном уровне. Все эти уровни сейчас централизованы и, чем выше, тем больше штабных структур, которые занимаются контролем за функциями, которых не существует. Почему мы любим приводить в пример Следственный комитет? Потому что это очень хороший риторический пример в том смысле, что Следственный комитете был создан на базе Следственной прокуратуры. Количество следователей в прокуратуре, как было, так и осталось, а общая численность возросла в два раза. Количество дел, направляемых в суд, снизилось. Я думаю тут тоже все очевидно. По официальной статистике, 45% работников Следственного комитета в 2009 году занимались следственной работой, а 55% – это та надстройка, которая возникла за два с половиной года с момента выведения из прокуратуры. Я понимаю, что все те люди, которые в прокуратуре руководили следствием до этого, все там и остались.

О «палочной» системе как любимой теме Элла рассказала много. Здесь вы можете видеть, к чему эти валовые показатели пришли (они все между собой связаны), и эффект, который они дают. Постоянный рост, который нужно достигать любой ценой, жесткие сроки и конфликт оценки между ведомствами, очень жесткие отрицательные показатели, главный из которых – оправдательный приговор, из-за чего никто не хочет признавать ошибки. Пока у нас оправдательный приговор – это негативный показатель, а не торжество правосудия, все негативные эффекты, которые есть в уголовном преследовании, будут существовать.

И сейчас мы возвращаемся к первому слайду, о котором я говорила. Есть прекрасная сфера с гарантиями, написанная в нашем УПК, но в 95 случаях решение о приговоре принимается на этапе возбуждения уголовного дела «с лицом» или на этапе задержания, то есть на этапе доследственной проверки. Сейчас законодатель пошел по пути легализации этой практики, вводя только дознания – давайте назовем законом то, что уже и так происходит, пусть все решения будут приниматься в этой зоне.

Если мы говорим о том, что надо реформировать систему уголовном преследовании, то первое, о чем мы должны говорить, – это то, что в большинстве случаев все происходит до момента формального регулирования УПК. Соответственно, менять нужно и радикально, но это не изменение каких-то статей в Уголовно-процессуальном кодексе, которые есть сейчас. Когда мы готовили ту программу, которая еще не опубликована и находится в стадии доработки, основными принципами были ориентированность на устранение причин, а не следствия, изменение организации, а не отдельных сотрудников, сокращение ненужных функций и вместе с ними – сотрудников, и увеличение удельного, а не общего финансирования. Если есть вопросы, мы готовы ответить.

Петр Бобровский: Скажите, вы же работали в СК?

Мария Шклярук: И в СК тоже.

Петр Бобровский: Чем вы объясните, что все жалобы, направляемые в центральный аппарат, возвращаются к тому, на кого жалуются?

Мария Шклярук: Эта практика существует столько, сколько это было в прокуратуре.

Элла Панеях: Потому что контролируется не то, на что жалуются.

Мария Шклярук: Контролируются, естественно, не жалобы.

Элла Панеях: Я думаю, что текущее состояние правоохранительной системы таково, что вред, причиняемый ею обществу, сравним с вредом, причиняемым обществу преступностью. Вещи, которые являются предметом контроля вышестоящих, – это не те же самые вещи, которые волнуют общество, потому что никакой связи между теми, кто имеет власть, контролировать низовых полицейских и… Мы можем рассказать, как это устроено. Естественно, нет связи – откуда бы ей взяться.

Петр Бобровский: Насколько я знаю, вы ведь работали в очень интересном подразделении…

Мария Шклярук: В Сосновом Бору?

Петр Бобровский: Да, там в одном здании сидит прокуратура, суд...

Мария Шклярук: Кстати, замечу, у нас там был относительный общественный контроль, поэтому я являюсь большой его сторонницей. Когда говорят, почему Сосновый Бор воспринимают позитивно, надо понимать, что такое Сосновый Бор. Все годы, пока я там работала, мне всегда говорили на совещаниях, не надо выступать с положительным примером, потому что у вас в Сосновом Бору свой УК и УПК. Вы там книжку открываете и читаете, что написано, и очень часто делаете, что написано. И даже когда появился межрайонный отдел, и я сравнивала соседний район с нашим, то мы работали ближе написанному в УПК. Тоже не идеально – это понятно. Так вот, про общественный контроль, условный общественный контроль – у нас было местное кабельное телевидение. Раз в неделю каждый руководитель правоохранительной структуры: один день – прокурор, другой день – начальник полиции, третий день – я как заместитель руководителя следственного отдела – полчаса в прямом эфире общались с гражданами. Может быть, это звучит смешно – 60 тыс населения, но, тем не менее, это очень дисциплинирует, потому что звонят без отбора (мне один раз звонил подследственный из тюрьмы).

Петр Бобровский: Это не мешало выходить в свет публикациям о вашем отделе…

Мария Шклярук: Вы хотите поговорить про публикации?

Оксана Жиронкина: Это немножечко другие вопросы. Коллеги, «караул устал», мы сейчас, как и в прошлые разы, сделаем перерыв – маленький перерыв на чай и кофе, а потом возвращаемся к дискуссии и вопросам.

видеозапись дискуссии

дискуссия

Оксана Жиронкина: В наших программках есть вопросы, в какой-то момент хотелось бы к ним обратиться. А у меня такой вопрос. Я помню, как-то давно столкнулась с одной этнографической работой, в которой сравнивались два этнически разных поселения. Человек занимался костюмами, он искал, что же различного в костюмах этих людей. Оказалось, что все одинаковое. Поскольку эти поселения находились рядом, у них одно сырье, один способ тканья, одинаковые красители, соответственно, более или менее одинаковая цветовая гамма, орнаменты одинаковые, виды контраста и симметрии одинаковые. Отличались костюмы только одним – они использовали разные виды асимметрии, то есть они по-разному нарушали закон симметрии. Не может ли быть такого, что, какие нам законы не приведи, у нас есть свой способ нарушения законов, который мы неизбежно будем применять. Может быть, и реформировать это все бессмысленно? Что вы увидели в вашем «исследовании практик», как вы сказали?

Элла Панеях: В любой системе, даже в гораздо более законопослушных странах, чем Россия, это почти закон природы – право опосредовано практиками. Содержание закона по-настоящему выясняется в процессе его применения. Спорят об интерпретации закона, «толкаются плечами» и «меряются социальной властью» вокруг того, как интерпретируется закон, как он применяется, всегда. Мы можем позволить себе этого не замечать, например, в Америке – если вы не занимаетесь бизнесом, не являетесь экстремально крупным предпринимателем или экстремально бедным маргиналом, то вы так можете за свою жизнь и не заметить, что право чем-то опосредовано. Это люди, за которых налоговую декларацию заполняет машинка, программка на сайте налогового ведомства, средний класс, у которого еще не такой сложный бизнес, чтобы нужно было сталкиваться с правом, а не просто тупо соблюдать закон, у которых достаточно ресурсов, чтобы воспользоваться этой программкой и заполнить. Это, к сожалению, и есть те самые люди, которые в частности университетские профессора, которые изучают то, как работает право. Люди, которые могут позволить себе не замечать, что право, которое регулирует их жизнь, опосредовано социальной практикой, – это исторически и географически уникальное сообщество специальных людей, западный средний класс. Все остальные знают, что правила опосредованы социальными практиками, что правоприменение включает в себя живого правоприменителя, у которого есть собственная психология и собственная социальная характеристика, что право применяется по-разному, в зависимости от того, к кому оно применяется. И если жертва преступления выглядит милой и соответствует социальному образу, принятому в этом обществе хорошей правильной жертвы, которая ни в чем не виновата, то наказание преступнику, во-первых, прилетит с большей вероятностью, во-вторых, прилетит более суровое. Это, правда, для самых законопослушных обществ. Такие исследования делаются на американской и европейской эмпирике. Мы все знаем, что это происходит, то есть, это ожидаемо. Мы не ожидаем, что закон где-то будет соблюдаться, просто тупо по нему все будет происходить. Закон не может кодифицировать всю сложность, какой бы то ни было ситуации, потому что закон дискретен, а общество континуально, общество бесконечно, оно меняется все время, закон меняется время от времени. Поэтому эта социальная жизнь вокруг закона происходит всегда. Проблема с Россией в том, что степень автономии тех людей и особенно тех учреждений, которые имеют возможность применять закон, невероятно высока. Они автономны не только от людей, к которым они применяют закон. Они не зависят от них, они автономны от других организаций, они очень плохо умеют проверять друг друга – не существует сдержек и противовесов. Они существенно менее управляемы сверху, чем нравится думать как их собственному начальству, так и общественности, которая думает, что начальство не может призвать их к порядку исключительно в силу своей злой воли. У нас очень высока степень того, что социологи называют бюрократической автономией. Каждая бюрократическая организация успешно позволяет себе закуклиться. Почему так плохо все именно с право охраной? Во-первых, они самые сильные, они имеют право применять непосредственное актуальное насилие. Это закукливание им дается легче, чем кому бы то ни было. Они сами выбирают, кого репрессировать. Налоговая инспекция не выбирает, чей баланс проверять (выбирает, к кому с проверкой прийти). Кто захотел открыть бизнес, пришел зарегистрироваться в налоговую инспекцию, с тем она и имеет дело. В том числе с теми, у кого есть деньги, есть ресурсы. Полиция имеет право сама выбирать жертву. Не преследуя людей с высоким социальным статусом, потому что это долго и хлопотно, она одновременно эффективно защищает от себя даже от того общественного контроля, который мог бы существовать, потому что отбиваются те, у кого есть чем отбиваться.

Оксана Жиронкина: Элла, я правильно понимаю, что мы зависим даже не от традиций российского общества, а от традиции одной субкультуры? Я перевожу это в антропологические термины...

Элла Панеях: У меня нет ответа на этот вопрос.

Святослав Гайкович: У меня вопрос, скорее, из любопытства. Мы посмотрели замечательную таблицу сравнения положения российской полиции в мировом контексте. Меня заинтересовала не российская полиция, а чрезвычайная разница между регистрацией преступлений в довольно сходных странах. Как говорила Оксана о поселениях, которые рядом, у них там вышивка одинаковая. В Соединенных Штатах и в Швеции в четыре раза показатель по регистрации разнится при других сходных. Чем это вызвано?

Мария Шклярук: Я думаю, в этих странах разные вещи считаются преступлением. Есть, условно говоря, разные желания людей подать заявление, то есть инициировать процесс привлечения к уголовной ответственности. Я думаю, что как раз в Америке он более сходен с нашим, чем в Швеции.

Элла Панеях: Мне кажется, что выдающейся шведский случай, который в два раза больше всех остальных, – это низкая планка того, что считается преступностью. Эти вещи сильно различаются по странам. В США, действительно, в разы выше уровень преступности, чем в Европе.

Мария Шклярук: Когда мы говорим про нас, еще нужно понимать, что у нас есть соседи, в смысле, Казахстан. Мы повторяем очень многое из того, что неудачного делалось в Казахстане. Мы еще не разобрались, потому что это произошло в 2012 году. Они, наконец, изменили систему по регистрации преступлений, ввели систему электронной подачи заявлений. Это то, что мы знаем – мы пока весь комплекс еще не описали, не изучили – Казахстан не самая простая страна, чтобы все изучить. И они отдали контроль за регистрацией прокуратуре, которая, в отличие от нашей, не отвечает за раскрываемость. Проблема нашей прокуратуры в том, что она неформально отвечает за раскрываемость во вверенном ей районе. Там за первые восемь месяцев 2012 года уровень регистрируемой преступности по стране подскочил на 62%. А в Астане уровень преступности вырос в четыре раза. Я не думаю, что у нас лучше, чем в Казахстане. Даже если что-то сделать в этом направлении – это сразу к вопросу о том, как делать реформы. Если удается поднять степень регистрации преступлений, то на эту систему, которая есть, обрушивается огромный вал бумажной работы. Даже сейчас с тем, что есть, по степени формализации, которая есть, справляются почти на пределе. Это эффект, который надо учитывать. Если получается, значит, что-то нужно делать с системой расследования. Это объективный фактор – сразу станет в четыре раза больше заявлений, которые превратятся в уголовные дела. Это повод говорить, что надо что-то при этом одновременно предпринимать и готовить общество к тому, что раскрываемость упадет до 20% сразу.

Надежда Калашникова: Общество готово.

Мария Шклярук: Нет, общество не готово.

Владимир Аврутин: У меня два вопроса. Первый вопрос такой, не применительно к правоохранительной системы. В рамках вашего Института – в последние 10-20 лет в России в разных сферах проведено колоссальное количество разных реформ – вы не анализировали сами реформы? Что является залогом успеха? Во многие из них изначально были заложены правильные идеи, похожие на то, что вы говорите. Но дальше какие-то из них, я надеюсь, дошли до положительного результата, а большая часть, предположим, не дошла. Где те индикаторы, которые позволяют выявить перекрестки, которые заводят ситуацию в тупик, или ведут к успешному результату? Это первый вопрос, и сразу хочу задать второй. В начале своего выступления вы сказали, что, это, во-первых, сфера, которой вы занимались, специфическая, государственная, в которой не работают некие общественные, такие-сякие способы выявления, и вы в рамках вашей методики и подхода ничего не понимаете в данной конкретной сфере. Хотя ваша вторая коллега понимает гораздо больше. Но, тем не менее, как вы считаете, ваш метод подготовки реформы, метод социологического обследования и т.д. применим вне этой государственной системы, а например, в сфере строительства? эта методика, о которой вы сказали, могла бы работать?

Элла Панеях: Вы меня спрашиваете, применим ли такой способ обследования организаций в частном бизнесе?

Владимир Аврутин: Не только обследования, а всей цепочки.

Элла Панеях: В бизнесе этим занимаются испокон веков. Большая сфера – консалтинг. Человек приходит, смотрит на организационный процессы, на производственные цепочки и т.д., и т.п. внутри организации, разбирается, как устроены неформальные отношения… Если вы спрашивает, можно ли так обследовать государственные регуляторы в области строительства – да, можно. Другое дело, что у вас не четыре организации окажутся в фокусе, а сразу, я даже боюсь предположить, сколько, связанные между собой. Я могу примерно представить, через какое количество согласований проходит каждый кейс получения разрешения, и сколько там межведомственных стыков. Это был бы очень громоздкий проект, большой, но это исполнимо. Эта методика применима. Мы бы увидели совсем не то, что мы видим в правоохране, в первую очередь потому, что это будет бюрократическая система, в которую люди приходят по своей воле. Кейс им приносите вы, и вы проталкиваете его через систему, а не наоборот. А она сопротивляется и кочевряжится. То, как именно она кочевряжится, и какие рутинные практики (помимо банальной коррупции, про которую никому лишний раз слушать не интересно, потому что с ней все понятно) стоят за вещами, которые и делают процесс согласования таким сложным, запутанным и дорогостоящим, главное – поглощающим много времени, можно разобраться. Я подозреваю, что проблемы доступа в поле, то есть проблема доступа внутрь этих организаций могут быть сложнее для экономического регулятора, потому что он, во-первых, меньше, компактней и во-вторых – больше материальных интересов. Я сейчас руковожу небольшим проектом – исследование, которое проводится в Федеральной антимонопольной службе. По сравнению с МВД там всего 3 тыс сотрудников. В МВД – 1 млн, плюс-минус. Это обследование одного ведомства, там нет цепочки.

Владимир Аврутин: А если вернуться к первому вопросу.

Элла Панеях: Мы делали только маленький case study про судьбу конкретного мелкого закона – аспирантка делала про родовые сертификаты.

Владимир Аврутин: То есть, такого представительного анализа реформ вы не делали?

Элла Панеях: Нет, нашему центру три года. Мы организованы летом 2009 года, уже почти четыре. Еще далеко не все успели даже потрогать.

Мария Шклярук: У меня к вам встречный вопрос: а какую реформу вы считаете удачной?

Элла Панеях: 13% подоходный налог.

Михаил Петрович: Я могу сказать: то, что градостроительным кодексам передали инициативу в разработке генеральных планов на уровне муниципалитетов, – это очень хорошо.

Мария Шклярук: Это был просто вопрос. Это к вопросу о децентрализации.

Михаил Петрович: Произошла очень мощная децентрализация, а сейчас все снова собирается в кучу, отжимается.

Нина Одинг: То же самое произошло с бюджетным федерализмом.

Элла Панеях: Я не знаю в современной российской истории примера, чтобы сразу после того, как была проведена децентрализация, не начался процесс рецентрализации.

Михаил Петрович: Не сразу, через 3-4 года, когда почувствовали силу муниципалитетов. Мне хочется сказать «генерал-губернатор», потому что то же самое происходило 100 лет назад.

Елена Петухова (аспирантка, Европейский университет в Санкт-Петербурге): В своем исследовании вы объясняете, что возбуждение того или иного дела, в частности уголовного, происходит на входе, и решение тоже принимается именно на входе. Вопрос связана с тем, рассматривали ли вы в своем исследовании, что последние 2-3 или года правозащитные организации или различные гражданские инициативы стремятся сделать прозрачной эту правоохранительную систему. Рассматриваете ли вы эти инициативы? Если рассматриваете, значительна ли их роль в том, чтобы изменить эту систему или нет?

Оксана Жиронкина: Вы изучаете только систему или связанные с ней какие-то гражданские действия?

Елена Петухова: Можно привести пример, когда кто-то попадает в отделение полиции, и совершенно незнакомые люди начинают звонить и интересоваться, что происходит с гражданином, который был задержан.

Элла Панеях: Да, это помогает. Помогает все, что делает кейс нетипичным.

Петр Бобровский: Вы так считаете?

Элла Панеях: Да, я так считаю. Это не значит, что это панацея, что всегда удается спасти человека. Если вы обратили внимание, то, о чем мы рассказывали, – это конвейер. Слово «конвейер» говорят все участники процесса, начиная от оперативника и заканчивая судьей. Совершенно сознательно, не краснея, этот образ конвейера, перерабатывающего дела, не проблематизирован в головах ни разу. Они жалуются на свою нагрузку, и это единственная проблема, которую они видят. Они, действительно, перегружены – правду говорят. Как только дело становится нетиповым – в деле появляются журналисты, платные адвокаты, скандал в Интернете, общественность, которая звонит, – человек оказывается более социально связанным с другими людьми, чем средний фигурант. Классическая история: побили какого-то похожего на бомжа старичка, а старичок оказался профессор консерватории. Это бывает с нашими профессорами консерватории – в глазах мента их сложно отличить. Начался большой скандал. Дело перестало быть типовым. Нетиповое дело может иногда оказаться опасным, потому что они паникуют и могут начать пытаться прятать концы в воду. Но в среднем, сделав дело нетиповым, вы исключаете его из конвейера. Смотрите, у нас, если убрать любое частное обвинение, оправдывают одного человека из тысячи – закрывают, прекращают следствие.

Мария Шклярук: Мы насчитали 11 тыс дел, включая те, которые за отсутствием события были прекращены.

Элла Панеях: Их прекращают следователи МВД, то есть менее чем в 1% дел (из 2 млн – 10 тыс случаев). Вся коррупция сюда входит, покупное прекращение дел сюда входит. То есть, сколько там не покупного, вы можете оценить (меньше статистической погрешности).

Мария Шклярук: Я не разделяю это мнение.

Элла Панеях: Какое? Хуже этого конвейера ничего быть не может. Все, что делает дело не конвейерным, улучшает судьбу подсудимого (может быть, ему условный срок дадут).

Петр Бобровский: Вы знаете самые громкие дела – дело учителя, которому впаяли восемь лет? Все о нем пишут.

Элла Панеях: Бывает хуже – система встает на уши…

Петр Бобровский: Они друг друга начинают защищать, причем бортовать всех.

Александр Карпов: Что в этой системе, с вашей точки зрения, унаследовано из СССР?

Элла Панеях: Их толком не реформировали, так что много чего унаследовано. Унаследован страх перед оправданиями (про это уже есть хорошая западная социология), унаследовано непропорционально высокое доверие между судьями и другими государственными служащими (судьи – такие же государственные служащие), вовлеченными в этот процесс. От судьи можно услышать: «Я не рассчитываю на то, что мне принесут дело невиновного, поэтому что до меня это дело проверяли четыре юриста». И это правда. Только решение о том, что это дело дойдет до судьи, было принято до того, как в нем появился первый юрист. Оперативный работник – не юрист в общем случае. А мы уже объясняли, что это решение происходит очень рано, на том этапе, где у фигуранта нет никаких процессуальных гарантий, и где в деле еще нет ни одного юриста. Это унаследовано. Мне кажется (тут, может быть, даже не все коллеги со мной согласятся – у нас есть другие участники исследования судий, которые так не думают), в голове современного судьи, который занимается уголовными делами, существует идеология чистильщика – человека, который отчищает общество от тех людей, которых надо закрыть. Наш судья – это клерк с хорошим доходом, приличным образованием, средний класс – вальяжный и чувствующий себя добропорядочным членом общества. И когда он видит перед собой человека, чей социальный портрет – это портрет человека, которому в его глазах лучше бы не быть здесь, его уже не очень интересует конкретная виновность, потому что весь образ жизни этих – маргиналов, наркоманов, алкоголиков таков, что в глазах нормального «мидла» он весь в преступлениях. Ему не важно, сделал он то конкретное. Когда судья видит перед собой социально близкого, разговор становится совершенно другой.

Александр Карпов: А тогда следующий вопрос: что тогда в СССР унаследовано от судебной системы царского режима? Можно себе представить, есть исследования, можно ли понять?

Мария Шклярук: Я бы вам порекомендовала книжку, и она должна быть на сайте, которая выпущена Институтом. И там есть статься Михаила Позднякова об истоках обвинительного уклона. Он там разбирает всю past dependence, условно говоря, и само понятие «обвинительные уклоны», откуда оно взялось. Для понимания исторической тенденции и этого вопроса очень хорошая статья – надо вчитаться, она не короткая. И вопрос, который вы ставите, не короткий. Я бы порекомендовала статью, потому что он сам изучал судебную систему.

Владимир Линов: Я хочу несколько вещей сказать, которые мне навеяло ваше выступление, из нашей сферы. Во-первых, практика или попытки переквалифицировать сложное, индивидуальное, необычное дело в типовое. Мне довелось участвовать в суде в качестве эксперта по проекту небоскреба «Газпрома». Я видел, как судья, вслед за предшествующими участниками процесса, всеми силами пыталась уйти от обсуждения вопроса по существу, а все время подстраивалась под какие-то правовые нормы. В Градостроительном кодексе есть одна замечательная правовая норма – там говорится, что по запросу конкретного застройщика для конкретного участка можно попросить отклонения от разрешенных параметров застройки. И в качестве примера говорится дальше, через двоеточие или в скобочках, что это отклонение может быть связано с неблагоприятной конфигурацией участка «и др.» Это «и др.» оказалось очень удобной юридической формой, за которую судья, совершенно не вникая ни в какое содержание, и уцепилась. Поскольку застройщик попросил отклонения в высоту в четыре раза, и поскольку нигде не определено – ни в словарях, ни в Градостроительном кодексе – значение слова «отклонение», на сколько можно отклониться от параметров – на 10% или на 20%, то в четыре раза, вроде, тоже попадает под текст закона. Следовательно, если специальные органы (для этого существует комиссия в правительстве Санкт-Петербурга) приняли решение, что можно согласовать такое отклонение, значит, можно согласовать, никаких препятствий нет. Это, мне кажется, очень красивый пример отказа от рассмотрения дела по существу и перевода его в типичное, стандартное. Что касается того, о чем вы вначале говорили, то у меня возникли всякие ассоциации, начиная с известной песенки: «Это был воскресный день, но мусора не отдыхали – у них тоже есть свой план, хоть удавись». Это было написано Высоцким, наверное, лет 40 назад. Это, в общем, явление, известное в самых разных сферах – то, как влияют задаваемые показатели, системы отчетности на деятельность кого бы то ни было и в особенности на бюрократию. Еще одна ассоциация возникла, когда вы говорили об очень важном этапе в самом начале, когда принимаются некие решения по существу – о виновности фигуранта. Это, видимо, давно замеченная в мире тенденция, именно в правоохранительной системе, которая нашла свое выражение в одном американском фильме (я не помню, к сожалению, как он называется). Некая утопия общества, в котором есть ясновидцы, которые определяют людей, которые, сами еще не зная об этом, собираются совершить преступление. И правоохранительные органы заранее, на начальной стадии, вернее, на нулевой стадии…

Петр Бобровский: «Особое мнение» называется.

Владимир Линов: То есть, по-видимому, это не наша российская особенность, а, наверное, тенденция, которая замечена во многих странах. И в связи с этим я все-таки возвращаюсь к своему вопросу по поводу сравнения с аналогами проведения реформ в других странах. Мне кажется, и сегодня, и вообще очень важно участвовать в профессиональных дискуссиях хорошего уровня (как наша) сильно преувеличивается особенный путь России. Есть такая тенденция – какая-то специфичность и т.д. Некие общие мировые тенденции во всех отраслях все-таки значительнее, чем какие-то особенности. А ведь есть еще некие страны, прошедшие, скажем, тоталитарные периоды, как Испания или Португалия, у которых, наверное, с реформами в правоохранительной системе тоже были определенные проблемы. И поэтому посмотреть, как эта реформа там проводилась, и не закрывать сразу взгляд, потому что у них другой менталитет, и у них другая судьба, и у них там европейские традиции, и пр. – было бы очень интересно.

Оксана Жиронкина: Владимир Кузьмич, когда вы начали говорить о примере с перемалыванием системой любого дела в типичное, мне показалось, что это очень похоже на тот пример, который вы в своем докладе приводили, то есть перемалывание системой любого оригинального архитектурного проекта в типичный. Можно провести параллель?

Владимир Линов: Да.

Мария Шклярук: Еще раз хотела бы пояснить: то, что мы привели две таблицы, не значит, что в исследовании две таблицы. Первая часть исследования, которая сейчас опубликована, свыше 200 страниц. Примерно 70 из них – это анализ реформ в постсоветских странах. Там подробный разбор, что именно, как реформировалось, в каком порядке. Это Чехия, Казахстан, Польша. То есть, страны, условно говоря, близкие к нам. Конечно, сейчас с интересом мы смотрим на Украину, потому что там идет большая реформа в правоохранительной сфере, в том числе в регулировании – там другой подход, они меняют советскую модель на европейскую. Проведен анализ. Основные плюсы и минусы учтены в нашей программе, которая была потом сформирована. Другой вопрос – любой мировой опыт нельзя просто копировать, надо объяснить социальную среду, почему что-то можно сделать, а что-то – нет. И второе – меры, которые принимаются, обязательно должны быть комплексными. Если вы возьмете ту же децентрализацию, у нас есть проект «Закона о муниципальной милиции». В Конституции написано, что должна быть муниципальная милиция. Если дать им сейчас право, но не дать денег, мы все понимаем, что произойдет. То есть, должна быть бюджетная реформа, финансовая реформа. Этот фактор нужно учитывать? Нужно учитывать. Мы не все рассматриваем, а еще остаются «куски» правоохранительной системы, а есть еще финансовые, есть общество, есть нормативное регулирование. Практически ни одну реформу нельзя провести в вакууме. А это следующий этап – те факторы, которые надо учитывать. Без этого ничего не получится, хорошо не получится, получится как всегда, переименовать получится.

Ирина Кравцова (заместитель главного редактора, журнал «Управление бизнесом»): Вас слушала – полное ощущение Кафки, то есть зарегулированность системы, доходящая до безличия, где люди – пешки… Начиная с Ельцина, раза три объявлялось об очередной административной реформе. И каждая реформа в статистике высвечивалась очередным увеличением аппарата. Мы когда-нибудь достигнем дна, когда пойдет на сокращение? И еще я хотела спросить: если смотреть по исторической вертикали, по времени, вы не могли бы сказать, когда весь этот кошмар начался, когда ослабевали эти удавки, то есть когда-нибудь было на Руси относительно свободно? Или, начиная с Николая, все душат, душат?

Михаил Петрович: Почему с Николая?..

Ирина Кравцова: По поводу бюрократизма Николая написано – при нем очень сильно все было забюрократизировано, и аппарат очень сильно вырос при Николае.

Мария Шклярук: Наверное, в каждой госструктуре по-разному. Во многих государственных структурах бюрократизированность очень сильно возросла с 2006 года, просто где-то скачкообразно. Та же прокуратура – это очень яркий пример того, что произошло с контролирующими органами. Даже в 2004-2005 году у прокуратуры был общий надзор, был контроль за госорганами. Скажем, отчет по итогам года в стандартной районной прокуратуре был 18-20 листов – туда все влезало, все цифры, очень редко – какие-то надзорные проверки, что-то случилось или какая-то жалоба. В 2010-2011 году отчет прокуратуры это вот так.

Ирина Кравцова: Это уже в сантиметрах?

Мария Шклярук: В сантиметрах, не считая приложенных к этому документов. Сказали – надо ослабить давление на бизнес, что все контролирующие органы делают только плановые проверки. Это привело к тому, что все неплановые проверки – только прокурорские. Что делает контролирующий орган, когда ему надо проверить? Он идет в прокуратуру, прокуратура говорит, сейчас мы с вами сходим и вынесем десять актов прокурорского реагирования, потому что мы сразу закроем статистику. И все – это ушло в измерение не конкретной решенной проблемы. В сфере уголовного преследования это тоже очень сказалось, это есть в службе судебных приставов. Разница между тем, что можно было расследовать, на что было время и возможность для расследования в 2004-2006 и в 2009 году – это небо и земля.

Оксана Жиронкина: То есть, это тенденция последнего десятилетия?

Мария Шклярук: Эта тенденция началась с 2006 года в разных органах, и по-разному сыграла.

Ирина Кравцова: Элла, а вы не анализировали это?

Элла Панеях: Давайте, я ваше внимание обращу вот на что. Мне сложно судить обо всей истории, советской историей я просто не занималась никогда. Никакого другого способа регулировать контролирующие органы внутри себя, кроме «палочной системы», мировая мысль не придумала. Любой регулятор, тем более, любая силовая структура, правоприменительная, если она достаточно велика, если это не американская полиция маленького муниципалитета, где работает 30 человека, имеет статистические показатели. Иначе как вы проверите людей, которые не производят ничего, что могло бы быть измерено рынком? Приходится какие-то «палки» с них требовать. Зло, которое исходит от такого способа регулирования, проявляется везде. Насколько меньше вреда приносит «палочная система» в полиции Нью-Йорка, чем на приносит в полиции России, которая единая вся, зависит от трех вещей: от размера организации и степени ее централизации, то есть, чем больше и шире эта пирамида, тем «палочная система» больше вреда приносит. Я могу рассказать почему, но, мне кажется, здесь сидят люди, которым это должно быть интуитивно очевидно. У нас вся полиция – 1 млн, сколько-то там народу – это одна пирамида с одной «палочной системой». Второе – это внешний контроль в виде судов, которые не являются частью репрессивной системы и ловят ошибки не только в определении виновности и невиновности, но и в применении закона. Это суды, которые оправдывают виновных, когда их права нарушены в ходе расследования, условно говоря. Это важно. И это банальный общественный контроль, который работает (в полиции Нью-Йорка это происходит каждые 10-15 лет), когда порочные круги «палочной системы», (в полиции Нью-Йорка это происходит каждые 10-15 лет), порочные круги, которые точно так же существуют в цивилизованных странах, похожие на те, которые Маша описывала в конце своей презентации, накапливаются, полицейские наглеют, начинаются ужасные нарушения. По нашим меркам – вы сейчас смеяться будете: задержание проводил один полицейский, а давать показания в суд явился другой, как будто, это он задерживал. Вот такого масштаба, ужас-ужас. Начали работать на «палки», начали стремиться задерживать больше людей за таким-то нехорошим занятием, а не за таким и т.д., и т.п. В конце концов, кто-то не выдерживает изнутри и идет в прессу, а пресса – реальная. Скандал, политика, бла-бла-бла, снимают руководство, полицию перетряхивают, она приводится в чувства, лет через десять цикл начинается снова. Это цикл кризисов. Эти порочные круги «палочной системы» не исчезают от того, что все остальное хорошо. Они ставят перед нами задачу, если мы хотим мало-мальски централизованные силовые структуры, иметь какие-то наружные способы их обнулять. Проблема России в том, что российские правоохранительные органы и контрольные органы перецентрализованы, каждый из них – это федеральная пирамида, независящая ни от чего, подчиненная прямо Президенту или премьер-министру и плюющая на всех, начиная с губернатора региона. Нет внешней прозрачности и нет механизмов обнуления – этого не происходит. Как только эти порочные круги перестают обнуляться, плюс, растет централизация, плюс, растет бюрократическая автономия в силу того, что происходит в политической сфере в стране, так мы видим, что эти недостатки начинают усугубляться, накапливаться, и практики начинают становиться не правовыми, и дальше по кругу.

Аркадий Гутников (вице-президент, директор Центра клинического юридического образования, Санкт-Петербургский институт права им.Принца П.Г.Ольденбургского): У меня вопрос в поисках оптимизма. Удалось ли вам во время исследования наблюдать, фиксировать отношения сотрудников не только к процедурным вопросам (УПК, ОРД), но и к содержательным? И в сторону УК. В случае исчезновения «палочной системы» могут ли сотрудники или хотя бы часть из них стать нашими союзниками в борьбе за декриминализацию? У общества может быть другой запрос на конструирование преступления. Это связано с общей культурой – имею в виду, например, что, если в нашем обществе развита культура драки, и дать другому в лоб – это отнюдь не преступно, а нормальное развлечение с детского садика, то почему это «побои» или «причинение легкого вреда»? Странные преступления, например, в сфере оборота наркотиков, налоговой сфере, уж не говорю про клевету и т.д. Много таких деяний, которые общество могло бы и не оценивать как преступные. И тогда при ликвидации «палочной системы» могут ли сотрудники захотеть работать меньше и меньше заниматься ерундой, то есть, почувствовать себя не на конвейере, а на каком-то высокотехнологичном производстве?

Мария Шклярук: Я вам скажу – да, конечно. Как вы думаете, что интереснее расследовать – какое-то интересное дело или как какой-нибудь сильно пьяный человек нецензурной бранью обругал сотрудников полиции? Есть очень большая разница. В одном интервью, которое я брала интервью, человек четко сказал то, что я долго не могла сформулировать. У очень большой части следователей, когда они приходят работать, , есть желание заниматься творческой работой, раскрывать преступления, что-то искать. Человек приходит заниматься живописью, а его ставят к конвейеру точить гайки и не на что не отвлекаться. Это сильно переламывает. У людей романтика пропадала за 3-5 лет в прокуратуре, сейчас – за полгода. Все, какая уже романтика – десять дел направил в суд. Это раз. Другой вопрос, что, приходя работать, все соглашаются, что график загруженности all inclusive – то, что приходится в выходные ходить на работу, всеми принимается. Это не вызывает отторжения, это составная часть – если ты идешь на эту работу, значит, ты работаешь без выходных. Хочется иногда в воскресенье не прийти на работу, но в принципе ненормированный рабочий день – это нормально. Бывает, трое суток не спишь – тяжело, но потом об этом вспоминаешь, что сделали хорошую работу. Третий вопрос – у нас общество достаточно сильно привыкло к тому, что кто-то другой должен решить проблему. Драка, еще что-то или шумят соседи – все звонят в милицию и участковому, то есть обязательно надо, чтобы разобралось государство. И это разные вещи, которые нужно по-разному анализировать. По фальшивомонетчикам рассказывали – у людей уже опускаются руки. Сколько можно расследовать сбыт, когда все знают, что станки стоят в Дагестане? Дайте нам 100 оперов, мы поедем в Дагестан и сами изымем эти станки. Если не убрать эти станки, то это будет бесконечно – это вызывает у людей негодование. Не обязательно может быть не Дагестан, может быть еще что-то. Все знают, где, но дальше разводят руками, почему это не делается. Долго спорили про кадровую политику – какая она должна быть. Сейчас очень большая текучка. Когда мы разговаривали с Transparency International. Сейчас умные хорошие специалисты, особенно те, которые пришли в Следственный комитет, выдерживают год-два. Потом они идут идут заниматься тем же самым, но только по-другому. Есть причины, почему это происходит. И если работать опять будет хотеться, очень много людей уже с другим опытом, наверное, были бы готовы вернуться к той работе, которая им нравится.

Юрий Тюшев (директор, Санкт-Петербургская школа социального проектирования): У меня такие два связанных между собой вопроса. Вы говорили, и я услышал три такие зоны для возможности социальных изменений, для того чтобы эти реформы происходили. Это, с одной стороны, статистика, связанная с регистрацией, это общественный или гражданский контроль, и это суды. Я это услышал. Три большие зоны, через которые можно проникать в сферу реформ и делать какие-то программы. Вопрос у меня такой. В чем, собственно, точка входа? Из этих трех зон я увидел, например, если каким-то образом увеличить количество регистраций преступлений, то это повлияет на всю причинно-следственную цепочку. Это я называю точкой входа. Можно по-другому называть, это не принципиально – грубо говоря, то звено, за которое начать тащить. Какие точки входа вы видите для общественного контроля, через какое конкретное действие можно совершить общественный контроль? Или в чем может состоять первый шаг? Особенно меня интересует, что же делать с судебной системой? Это, по-моему, самая больная тема. И второй вопрос связан с первым вопросом. А кто конкретно может осуществить решения по организации точек входа? Обязательно ли нужно менять законодательство или достаточно, грубо говоря, некоторого нормативного акта, например, административного регламента, который начнет действовать хотя бы полуавтоматически.

Элла Панеях: Давайте, я попробую первый раз в жизни ответить на вопрос не так, как на него обычно отвечают социологи. Социологи очень любят в таких случаях, как, впрочем, и другие эксперты, начинать спич на тему, если бы директором был я. Если бы у нас сидел правитель, который бы сейчас, сию секунду хотел привести в чувства правоохранительную систему, то что бы можно было сделать. У нас нет такого правителя и не будет. Построение независимого суда – это более длинная история, чем, скажем, организационная реформа полиции. Даже в ситуации полного благотворения воздухов, когда общество пришло к выводу – хотим реформировать – мы должны понимать, что у нас судов, которые перестанут подсуживать правоохранительным органам, не будет еще достаточно долго, на протяжении того срока, как сами правоохранительные органы могут реформировать. Я попробую ответить со стороны, что мы можем сделать в ситуации, которая есть. Ходить на суды случайным образом. Теоретически судебный процесс открыт, фактически судьи стараются не пускать, потому что никто не заинтересован. Если один раз посмотреть, как готовят колбасу, вы никогда не будете есть колбасу. Один раз посмотреть на банальный, стандартный, типовой судебный процесс, и вы не будете счастливы. Если активисты начнут не только звонить в отделении полиции, когда задерживают оппозиционеров, но и просто тупо ходить в суды и смотреть, что там делают с обычными людьми тоже. Мне кажется, что один из проектов, который можно было бы осуществить по сбору денег и осуществлению благотворительности, – это рандомно оплачивать адвоката, на кого бог пошлет, виновному – не виновному. Это не такие большие деньги. Общественность собирает деньги на лечение за границей раковых больных. Сопровождение одного фигуранта уголовного дела стоит гораздо меньше, чем лечение одного ракового больного. Это точно такая же спасенная жизнь. Если у судьи будет хоть 1% вероятности, что вдруг на него в процессе упадет что-то в этом роде, непредсказуемо он окажется под софитами не по факту, что к нему попал какой-то всех интересующий подсудимый, а на простом Ване, то отношение к простому Ване несколько поменяется. Если оперативник поймет, что с вероятностью одна тысячная вдруг может появиться адвокат-общественник, просто нормальный платный адвокат, оплаченный общественностью, у рандомного наркомана просто потому, что монетка так была брошена, очень маленького процента такой вероятности достаточно, чтобы их насторожить. Они настораживаются легко. Они в общем понимают, чем занимаются, и насторожить их легко. Они, конечно, придумают, как этому сопротивляться, но не сразу. Если бы журналисты хоть раз интересовались, как происходит типичный процесс, а не какой-то громкий. Как говорила моя преподавательница криминологии, что знает о преступности публика – sex, drugs, rock-and-roll. Если что-нибудь это есть, то информация о преступлении и расследовании имеет шанс дойти до публики. На самом деле типовое преступление не содержит в себе никакого секса и рок-н-ролла. Если содержит наркотики, то совсем не в таком красивом виде, в каком обычно это попадает в прессу. Мы не поставим их под контроль, но, чтобы типовое дело перестало быть конвейерным, сравнительно с миллионом дел, доходящих до суда, достаточно очень небольшого процента дел, в которых вдруг появляется общественный интерес.

Петр Бобровский: А про результаты расскажите? Как от этого изменится результат? Мне интересно – сотрудник ГИБДД задерживал сотрудника полиции, прострелил ему то ли руку, то ли ногу. Сняли телерепортаж – ничего не произошло. Сотрудник ГИБДД, как работал, так и работает.

Элла Панеях: Это не ничего не произошло. Смотря чего вы хотите добиться. Если вы хотите добиться справедливости для конкретного человека, с точки зрения достижения правды в этом конкретном деле, результат общественного шума был нулевой. С точки зрения напуганных, не скажу до чего в приличном обществе, фигурантов – начальство, подчиненные, еще кто-то…

Мария Шклярук: В той конкретной ситуации, я считаю, он был виновен. Обвинительный приговор суда это подтвердил.

Петр Бобровский: Что ему просто так прострелили ногу?

Мария Шклярук: А почему вы считаете, что просто так? Вы верите журналистам, правильно?

Петр Бобровский: Я сейчас разбираю не то, что вы хотите разобрать – не вашу работу. Я разбираю то, что Элла говорит. Вы говорите – сделайте случай нетиповым, и у вас все будет хорошо.

Элла Панеях: Нет, я не говорю, у вас все будет хорошо.

Оксана Жиронкина: Петр, приводилось два прямо противоположных примера.

Петр Бобровский: Мы видим, что человек шумит, человек кричит, но вы можете подтвердить, сотрудники говорят: «Ну, шуми».

Оксана Жиронкина: По-моему уже ответили.

Мария Шклярук: Я считаю, что это очень хороший вопрос, потому что это в любом случае очень хороший кейс. Показать плюсы и минусы, в том числе сказать про формальную логику. Возвращаясь к вопросу адвокатов – этот вопрос мы вообще не затрагивали. То, что говорит Элла, – это попытка разбить проблему, которая сейчас есть. Москва и Питер еще не так сильно, хотя и здесь то же, но по всей России оказание адвокатских услуг в 99% – за государственный счет. И это монополизировано. Один человек в районе, назначенный адвокатской палатой, решает, кто пойдет по 51-й, а кто – не пойдет. Это тот механизм, о котором говорит Элла, особенно если это не Москва, а Санкт-Петербург. Частично это то, что делает «Агора», насколько я понимаю – возможность расшевелить, когда все друг друга знают и примерно понимают, что будет. Мы говорили о том, что очень во многом это очевидная преступность. Полиция возбуждает только очевидные преступления, кроме тех, которые не раскрыты и которые без лица так и останутся, но их придется возбудить, потому что совсем уж не спрятать – когда человека задержали под видеокамерой, когда его задержали с наркотиками, когда есть пять свидетелей тому, что произошло и пр. Реально 92% признают вину. Что вы хотите, чтобы судья оправдал человека, который признает вину? Сложно это предположить. Но во многом мы не можем сказать, что из этого – может быть, многие признают вину, потому что знают, что их не оправдают. И это такой механизм. Другой вопрос, сейчас я вам скажу позицию, условно говоря, со стороны правоохранительной структуры. Те кейсы, которые выбирают журналисты для освещения, совсем по-другому смотрятся с другой стороны, когда смотришь материалы уголовного дела. Меня любят спрашивать про Магнитского. Я не знаю, потому что я не читала материалы уголовного дела. Я знаю, что в этой ситуации, поскольку это экономическое преступление, две даты, две печати и то, в каком порядке они были поставлены, могут подтвердить или опровергнуть. И та, и та версия возможна. Возможно, прав Следственный комитет в том, как расследовал, а возможно прав Магнитский в том, что он говорил. Я не знаю. И тот юрист, который комментирует это, не прочитав уголовного дела, не юрист. Нельзя брать на себя ответственность, не читая материалов уголовного дела. Сейчас я посмотрела бы на некоторые вещи по-другому, но я всегда оценивала журналистов, пришли ли они к нам. Они пишут про какой-то случай – позвонили они, спросили наш комментарий или нет. Очень часто у меня бывали ситуации, когда журналист звонит, потом приезжает, мы разговариваем, озвучиваем свою позицию, он может что-то сказать, что заставит нас критично задуматься о нашей позиции. И это дает определенный эффект и иногда дает даже более положительный эффект. Другой вопрос, когда человек однозначно сразу принимает позицию, что все правоохранители плохие – когда ты видишь статью, а тебе даже не позвонили и не спросили, что вы думаете про это уголовное дело, вы же его расследуете, – это вызывает совсем другую историю. Мы же видим другие вещи, другие какие-то еще показания, заключения экспертизы, которые не очевидны для человека, который читает только газетную статью. Я расследовала дело, в котором сотрудник милиции стрелял, задерживая человека, находившегося в федеральном розыске. Была очень неоднозначная ситуация, которую рассудил именно эксперт – дал заключение, которое четко соответствовало одним показаниям и другим. Если бы обвиняемый и его адвокат были бы несколько изворотливее, возможно, там было бы сложнее. Но он выбрал такую версию, которая очень хорошо работала на публику, но совершенно не соответствовала объективным обстоятельствам. Это искусство – составить такую защитную версию, которая бы соответствовала объективным данным.

Борис Юшенков: Я очень доволен тем, что услышал, но, мне кажется, что последние несколько десятков минут мы скатились на какие-то воспоминания из практики, превратились в какую-то юридическую консультацию. Хочется оторваться от стульев и вернуться к птицам. У меня ощущение, что мне не доложили мясо. Я читаю: практические рекомендации. Я вижу 200 страниц первой части исследования, потом еще какие-то 200, о которых нам не рассказали. Я понимаю, что уже и не расскажут – осадочек. Либо вы что-то сделали и тщательно скрываете, либо Кудрин заплатил деньги в пустоту. Просто рассказать о том, что все плохо – об этом я слышу каждый день по телевизору. Я хочу услышать, что конкретно, «в граммах» нужно сделать, что вы посоветуете? Это секрет?

Элла Панеях: Мы имеем право рассказывать.

Мария Шклярук: Мы не имеем право публиковать и рассказывать полностью.

Оксана Жиронкина: Мы собрались, чтобы обсудить методику исследования системы, которая может быть применима к исследованию и других систем, в том числе и градостроительной, и тех проблем, которые возникают там, для того чтобы впоследствии…

Борис Юшенков: Эти кейсы, как мы их называем, создадут практику. Девушки пришли к чему-то, что страшно рассказать людям.

Мария Шклярук: Все самое страшное мы уже рассказали.

Элла Панеях: То, что страшно рассказать, мы уже опубликовали, не волнуйтесь. Страшно – это диагностика.

Борис Юшенков: Если не страшно, чего же молчим?

Оксана Жиронкина: О том, как будет реформирована правоохранительная система, мы, действительно, сегодня не разговаривали, но мы разговаривали о том, каким образом описывать систему – то, что у нас прошлый раз не получилось.

Александр Карпов: Хочется, действительно, вернуться к вопросу о связи между исследованием и реформой, потому что то, что нам было представлено сегодня, – это методика исследования системы изнутри. Где-то в математике есть такая теорема о том, что изнутри какой-то замкнутой системы невозможно доказать истинность всех аксиом.

Элла Панеях: Теорема Геделя о неполноте.

Александр Карпов: Так вот, у меня есть интуитивное подозрение, что исследование систем изнутри отвечает на вопрос, что нужно было бы реформировать, но не дает представление о том, как реформировать, потому что не описывает связей этой подсистемы в данном случае с другими подсистемами общества. Это то, о чем вы начали говорить: финансы, административное управление, образование и еще много чего другого. Тогда первый вопрос. Стоит ли этим заниматься, потому что мы получаемся нашего замечательного сферического коня в вакууме. Все знаем про то, что нужно, и мы даже знаем, за какую ниточку потянуть, но мы не можем за нее потянуть, потому что система как гироскоп – ты ее толкаешь в одну сторону, а она поворачивается в другую, и знаем, каким местом она к нам поворачивается (в русских сказках описано). Первый вопрос: правильный ли это подход к исследованию или нужно, может быть, заниматься совсем другим – исследованием связи реформируемой системы с другими системами и институциями общества? Второй вопрос про стратегию реформ. Интуитивно было названо три. Первая – грузинская – всех заменить. Вторая – изменить организационную систему, а люди изменяться сами. Только что был описан третий вариант – общество вдруг начинает жутко влиять. Теперь у меня еще вопрос: где взять такое общество и не завести ли нам шведов? Четвертый вариант прослеживаться в тех вариантах, которые вы говорили, поскольку талантливые, способные и заинтересованные люди уходят в другие структуры заниматься тем же самым, может быть, нам в какой-то момент упразднить государство?

Элла Панеях: У нас такое государство, что не понятно, не нужно ли его упразднить. Я согласна.

Александр Карпов: Тогда второй вопрос, про стратегию реформы – не про конкретику, а про стратегию.

Элла Панеях: Стратегию реформы обсуждать бесполезно, пока у реформы нет субъекта. Наша диагностика долго не устареет. Поменяются какие-то мелкие конкретные практики, рутины, способы нарушать права людей в процессе осуществления так называемой правоохраны. Но то, что мы накопали про матчасть, в общем и целом довольно долго еще будет примерно так, потому что у этих вещей есть огромная инерция.

Александр Карпов: Я верю, именно поэтому я задавал вопрос про СССР.

Элла Панеях: В следующей фразе переходим к ответу на ваш вопрос. Стратегия – что делать – зависит от того, кто и когда это делает, потому что условный Навальный на белом коне может начать с реформы суда. Пришел очередной клон Нургалиева и хочет внутри своего МВД, желательно не поссорившись со всеми смежниками, немножко привести в чувства – это другая стратегия реформы. Она выводится из той же матчасти, но она другая. У нас есть версия про то, что надо делать в ситуации «море политической воли, с чистого листа давайте исправлять сразу все». Когда мы это рассказываем, мы звучим как идиоты, потому что понятно, что не будет такой ситуации в ближайшее время. Мы не хотим звучать как идиоты. Заказчик не хочет, чтобы мы звучали как идиоты, поэтому никак не может нам дать разрешение опубликовать то, что у нас есть. Мне кажется осмысленным сейчас – из той диагностики, той матчасти, которая есть – попытаться рекомендовать что-то тому субъекту политической воли, у которого в данный исторический момент политическая воля есть –оппозиционному (не люблю понятие) «креативному классу», этому сообществу рассерженных горожан. У нас в стране появилась политическая воля за пределами государства. Что можем начать делать мы? Это не значит, что мы начнем. Я – не вождь, я не могу придумать, как Навальный, такую программу, к которой присоединиться миллион человек. Но из нашей матчасти в общем понятно, по каким местам могут бить сейчас обеспокоенные этой ситуацией частные граждане. И главная часть этих мест, главная уязвимость, которую сейчас эксплуатирует этот конвейер, который позволяет им работать на себя, – это то, что в стране есть социальные слои, целые большие группы людей, которых обществу не жалко этому конвейеру вскормить. Этот конвейер готов кушать, кого дадут. В настоящий момент дают тех, кого не жалко. У пенсионеров тоже нет возможности защищаться, у них нет денег, власти, ничего. Но никто не затягивает в этот конвейер по сто тысяч пенсионеров в год, потому что есть большой шанс, что бабушку окажется жалко большому количеству людей, у которых, может быть, нет огромных ресурсов, но есть, скажем, голос. И пойдет волна в «Фэйсбуке». Кого жалко, того не кушают. Наша проблема в том, что для нас существуют большие группы, которых не жалко. Мы не понимаем, что в ту минуту, когда скажут, что за них не ругаем – за евреев, за чеченцев, за велосипедистов, за рыжих...

Александр Карпов: За педофилов.

Элла Панеях: Педофилы – это не социальная группа, их можно только сконструировать. В ту минуту, в положении наркоманов и маргиналов окажутся, условно, политические противники, люди, принадлежащие к социальным группам, настроенным в среднем более радикально, чем другие – конвейер будет готов кушать их точно так же. Из этой матчасти, которую мы описываем, самый главный вывод, главное – перестать безразлично смотреть на то, перестать не возмущаться, когда кушают тех, кого можно.

Владимир Линов: Тогда должны быть какие-то просветительские программы.

Александр Карпов: Нет, это стратегия называется «быть алмазным песком на зубьях шестеренки».

Элла Панеях: Красиво.

Мария Шклярук: Возьмите рабочим названием.

Святослав Гайкович: У меня был вопрос про полуреформы. В России долгое время мечтали о внедрении судов присяжных. Прошло незаметно 70 лет, они вошли в дело, но сейчас по моим наблюдениям их стараются вытолкнуть обратно. Чтобы вы могли об этом сказать?

Элла Панеях: Да, ввели в порядке следования cargo cult – сделаем, как на Западе. Ввели суды присяжных. Суды присяжных начали работать как нормальные суды. Они оправдывают, они разбираются в делах, тыры-пыры. Попытались их сломать. В каких-нибудь специальных политически нагруженных делах, где за ломку коллегии присяжных берутся спецслужбы, их сломать удается. Массово, если вообще можно говорить о массовости в случае судов присяжных, которых единицы по сравнению с общим количеством дел, сломать не удается, поэтому решения судов присяжных отменяются в разы чаще, чем решения единичных судий. Но поскольку это не порядок, конвейеру мешает, то из юрисдикции судов присяжных постепенно выводятся те или иные виды дел. Я думаю, что Мария может более подробно об этом рассказать.

Мария Шклярук: Мне кажется, что это очевидно. Как следователь я не любила суды присяжных с той мотивацией, что они могут оправдать виновного. Как человек я бы хотела иметь шанс на суд присяжных, если я что-то совершу – даже если я буду виновата, есть шанс, что они меня оправдают. Это двояко, когда смотришь на это. Суды присяжных дорогие для страны, ими нельзя обеспечить всех. Нельзя обеспечить 100% расследуемых уголовных дел рассмотрением в судах присяжных. Платой за суды присяжных является большое число сделок. Но это предполагает, что суд присяжных – это страховка для любого человека. Есть шанс в теории, что можно к ним пойти. Почему они существуют, откуда это все взялось? Наверное, это зависит от юридической школы – почему очень не любят суды присяжных. Самый простой пример: давайте, соберем 12 человек и зачитаем медицинскую карту – поставьте диагноз и скажите, как лечить. Я как профессиональный юрист отношусь к судам присяжных примерно так. У нас такая система расследования, которая требует, чтобы ее в конце рассматривал профессиональный юрист. Правильно это или не правильно – это следующий вопрос? Готовы ли мы отойти от этого? Сейчас Элла скажет, что это мой взгляд и легитимизация практики.

Элла Панеях: Конечно, это и есть легитимизация практики, потому что, если бы был высокий шанс того, что на конце, вместо профессионального юриста, окажутся 12 граждан, которым есть дело не только до вопроса виновности, но и до вопроса юридической чистоты расследования, которые готовы оправдать виновного, чтобы наказать полицию за то, что она нарушила его права в процессе рассмотрения, то они научились бы писать документы таким языком, чтобы их было понятно не только профессиональному юристу, научились бы эксперты так объяснять результаты своей экспертизы, чтобы они были понятны хоть кому-то.

Мария Шклярук: Для этого надо поменять систему расследования – у нас очень формализованное расследование.

Святослав Гайкович: Нельзя ли так грубо сказать, что это игрушка не для этой группы детского сада?

Элла Панеях: Нет, у нас что, до сих пор такая группа детского сада, что она младше, чем народ США был в момент приобретения независимости? Мы менее цивилизованны, чем европейцы были в XVIII веке? Это игрушка не требует от общества большой юридической тонкости и чистоты.

Борис Юшенков: Сравнение с медицинской картой не корректно.

Мария Шклярук: При нынешнем уровне формализация расследования корректно.

Борис Юшенков: Давайте тогда менять уровень, а не отменять суды присяжных.

Мария Шклярук: Это то, что я сказала. Если расширять компетенцию судов присяжных и воспринимать это как неотъемлемую часть, теоретически, для любого уголовного дела, тогда надо одновременно менять систему предварительного расследования, которой в Европе нет. Нужно решить, где основная тяжесть. Я сейчас не говорю, что это фактически решается даже до возбуждения уголовного дела. У нас по юридической доктрине тяжесть установления фактических обстоятельств дела лежит на следствии. Давайте принесем ее в суд, уберем следствие – окей, тогда это будет другая система, о ней мы сможем поговорить. Это уже другие условия, тогда все будет проще. Тогда все будет по-другому – я не знаю, лучше или хуже.

Борис Юшенков: Я об этом и сказал, что аналогия некорректная.

Мария Шклярук: Почитайте какое-нибудь постановление о привлечении человека в качестве обвиняемого – там настолько известно, как писать. Когда это читает нормальный человек, ему вообще не понятно, зачем так написали. Почему нельзя написать: «Взял нож, ударил один раз и убил». Почему там столько оборотов?

Михаил Петрович: Мне было страшно интересно, когда я первый раз увидел приглашение, оно меня настолько взбодрило, что сразу откликнулся. Оксана написала – зарегистрирован под №1. Это, действительно, продолжение нашего предыдущего разговора, почему так происходит в градостроительной практике, строительной практике. И, действительно, это совершенно потрясающий мостик. Два мостика я сейчас увидел. Первый мостик в самом начале – когда вы, Элла начали выступать, вы сказали, что в западной практике есть общество, которое требует реформ. И товарищ Ленин об этом писал, что кто-то должен требовать реформ. Потом мы ушли в более внутренние вехи, в систему гироскопа, которая там действует, и как с ней бороться. Но еще перед этим вы сказали очень важную вещь, что вы тщательно изучили опорный план, что сейчас представляет собой механизм. Это колоссальная ценность. У нас ведь очень интересная ситуация в градостроительной практике – два слова скажу. У нас начинают рисовать или менять закон, глядя на закон. Есть Градостроительный кодекс – в него глядят и его меняют. Когда ты смотришь результаты, какие-то новые поправки в Градкодекс, то объяснительная записка – это не тома статистики, что в результате применения старых норм, получилось такое, такие экономические потери, а совсем другие записочки, которые говорят, что почему-то это надо. Возвращение к базе – это очень важная вещь. То, о чем вы говорили, но, мне кажется, что недоговорили – Саша Карпов как раз сказал, что реформировать только изнутри, понимая, как гироскоп устроен, нельзя – нужно задание дать. Поговорить на тему этого задания, как оно формируется – сейчас началось: как оно формируется, как оно воздействует на систему. На градостроительную систему тоже стали воздействовать публичные слушанья, и там стало нужно выступать не только на своем птичьем профессиональном языке, скажем, инженерном. Какие-то картины, которые красиво нарисованы, но непонятно – где мой дом, почему эта линия наехала и т.д. Это заставило в каком-то смысле реформироваться градостроительный цех. Я что хочу сказать? Спасибо большое. Это такой толчок, мы дальше, наверное, продолжим где-то внутри себя обсуждать – не знаю, как. Что такое генеральный план – это план действий, это закон? План реализации генерального плана – что это такое? Но это уже следующие вопросы.

Оксана Жиронкина: Спасибо большое, потому что эти параллели очень важны. Собственно, ради этого я сегодняшнее мероприятие и затевала.

Михаил Петрович: Мне страшно понравилось, что у вас там четыре блока, а в строительной практике – 34 блока. Но здесь у вас человек страдает, а там сам человек захотел что-то построить и страдает строящий человек. Еще одна параллель такая – люди сейчас не делают длинных инвестиций. Это полностью зависит от того, что завтра он попадает в эту мясорубку и он беззащитен со своими длинными инвестициями. А что такое короткие инвестиции? Это значит маленькие студии, дома – 1,5 млн где-нибудь в скворечнике на 22 этаже, без особого риска. Построить дом, чтобы он был виден, – к нему придут все, и ты беззащитен с этим дворцом. В градостроительной практике колоссальная зависимость от того, о чем вы рассказываете, – когда люди будут серьезно думать на 20 лет вперед.

Элла Панеях: При такой степени «палочности» внутренней системы управления, такой перезарегулированности изнутри всех контрольных агентств – мы же параноидально боремся с коррупцией, – поэтому чиновник на каждый свой шаг отписывает по восемь бумажек, по сколько отписывает регулируемый им товарищ. При такой степени бюрократической автономии первое, что теряется, – это способность рассматривать сложные кейсы. Это значит, вымывается квалификация, квалифицированные люди вымываются из регуляторов, регуляторы становятся тупыми – нет у меня более научного слова – простыми, способными только на простые действия. В том числе это касается и их способности что-то отрегулировать и даже их способности взять с чего-то взятку. Соответственно, в качестве субъекта регулирования они тоже начинают отбирать простые случаи. Что такое простой случай, который легко скушать? Не важно, будет ли это «скушать» официальной проверкой, по которой он потом отчитается, доставив вам кучу неудобств, или большими издержками, наложенными на вас официально, или большой взяткой. Кого легко поймать? Того, кто сам приходит за разрешением, того, кто привязан к земле или к чему-то еще, что они контролируют – банковскому счету, инфраструктуре, разрешению (что называется, кому я рассказываю), тому, в чьем проекте легко разобраться. И еще добычей, на которую легко наложить дополнительные издержки, оказывается тот, у кого сложный, многосоставной проект, рассчитанный не просто на много времени, но и на много разных этапов, потому что из кусочков его деятельности можно легко сложить пазл про то, какой он нарушитель. И чем бизнес больше похож на такой удобный объект, тем в большей степени он несет издержки регулирования, где издержки коррупции и издержки, типа честного регулирования, практически не отличаются друг от друга по своей структуре, для того, на кого они падают. И естественно, в этом плане ваш строительный бизнес в этом смысле – один из самых несчастных. Хуже только аэропорт.

Мария Шклярук: В исследовании, в той диагностике, которая есть, и в той концепции, которая потом будет опубликована, мне кажется очень важным то, что мы ушли от юридического регулирования. Условно говоря, все эти 200 листов специально написаны очень простым языком. И там прописаны стимулы, то есть показано, под какими стимулам действует средний правоохранитель. Когда мы говорим о том, что менять, в той концепции, которую мы сделали, нет перечня нормативных актов, которые должны быть применены, какие именно должны быть формулировки, как обычно пишут в концепциях. Там написано, какие стимулы, что нужно, как выстроить систему, чтобы она содержала в себе стимулы для последующих изменений. А как это потом должно быть сделано – должна быть большая техническая группа юристов, которые должны проделать всю техническую работу, чтобы эти стимулы закрепить потом в законодательстве регулированием. Очень важно (и мне кажется, что это исследование играет эту роль) то, что те правоохранители, кто смог преодолеть желание отложить текст через три страницы, потому что вы все равно не понимаете, у вас не тот номер нормативного акта, условно говоря – все, кто преодолели это, потом говорят: «Вы же написали все, как есть, это же очевидно. Можно подумать, это было сложно написать». Это очень важно, потому что, когда это читает простой человек, не работающий в системе, он тоже говорит: «Ой, я все понял». И может быть, в этом есть важный момент, потому что нельзя все время смотреть друг на друга как на врагов. Пока мы не поймем, что есть с обеих сторон и не захотим менять, этого и не будет. Если будет проводиться реформа, те 80%, которые там останутся после реформы, должны понимать, зачем она проводится, и что будет в конце. Это тоже достаточно важный момент. Когда реформировали полицию, никто не знал, что будет через месяц, со Следственным комитетом никто не знал, что будет через месяц. Если я через месяц приду, то можно убийства не расследовать? Нельзя так проводить реформы. Работали на честном слове – вроде, неудобно бросать.

Надежда Калашникова: Можно, я в заключении скажу огромное спасибо. Я очень впечатлена вашим докладом. Как практикующий специалист, предоставляющий тот самый градостроительный сектор, у меня один маленький очень практичный вопрос. Насколько я понимаю, заказчиком данного исследования явился фонд господина Кудрина. Не предполагается ли каких-либо других исследований? Уже совсем в личку: сколько стоит?

Оксана Жиронкина: Вы же – девелоперы, вот и заказывайте. Правильный вопрос, он он риторический?

Надежда Калашникова: Он не риторический.

Элла Панеях: Другие исследования предполагаются. Мы не собираемся всю свою жизнь посвятить российской криминальной юстиции. Я ее уже видеть не могу. Перед тем, как начать заниматься социологией права, я десять лет занималась социологией того, что регулирует бизнес.

Надежда Калашникова: Поверьте, в градостроительном секторе вам скучно не будет.

Элла Панеях: Я больше смотрела на малый бизнес, но все истории про регулирование, в том числе выросли и из исследований невооруженных регуляторов. У научного проекта, как у консалтингового,  нет ответа на вопрос: сколько стоит? А что вы хотите и что вы готовы нам позволить из того, что интересно нам как академическим исследователям? Но вообще – да, всякие регуляторы поддаются изучению.

Оксана Жиронкина: Вот практический результат нашей сегодняшней встречи.

Нина Одинг: Наверное, немного утомительно, но тем не менее, на нашей памяти недавно была реформа – ваша оценка реформы Нургалиева: это была имитация, это был удар на копейку, а замах на рубль или это была некая внутренняя реструктуризация?

Мария Шклярук: Это не реформа. Эта реформа имеет три последствия, даже на первый взгляд. Первое – то, что таблички поменяли. При реформе ушло много людей – много людей не прошло переаттестацию тех, которые не смогли обеспечить себе прохождение (как по одним причинам, так и по другим). Очень многие профессионалы ушли. Зарплату, действительно, подняли сильно. Действительно, в полицию сейчас стоит очередь. Зарплаты высокие, особенно по сравнению со среднероссийскими. Из полиции сейчас никто уходить не хочет. Но эффект, когда бы эта зарплата могла бы сыграть положительную роль, был упущен. Сейчас наличие высокой зарплаты – это один отдельный стимул следовать всем тем правилам, которые есть, потому что теряешь теперь не 18 тыс, которые заработаешь, а 45-50 тыс, которые нигде больше не заработаешь. Это максимальная лояльность руководства, от которого зависит, плюс, после реформы за каждого подчиненного лично отвечает шесть начальников. С одной стороны, они все до последнего держатся за подчиненного, с другой стороны, если что-то произошло, человек остается один на один.

Элла Панеях: Меньше коррупции, больше конвейера.

Александр Карпов: Ваш последний ответ немного рушит картину, которая сложилась, потому что в первой части складывалось впечатление, что полиция постепенно движется в систему полной автономии, в том числе низов от верхов.

Мария Шклярук: Семь начальников на местном уровне, до кого-нибудь в ГУВД и то не очень.

Александр Карпов: А, отлично, хорошо. Картина восстановилась, спасибо.

Мария Шклярук: Если можно, я еще подчеркну. Когда какой-нибудь пьяный сотрудник во внерабочее время что-то совершил, а еще не дай бог, в рабочее, так как нет другого способа повлиять, условно говоря, министр говорит: «Увольте всех его начальников». Это та самая утеря управляемости.

Александр Карпов: Я не верю, что структура, обладающая такими полномочиями, такими возможностями, способна остаться без хозяина. Если нет контроля сверху, кто-то должен этот контроль подобрать. Ваши исследования показывают механизм, кто подбирает контроль?

Мария Шклярук: Та система, которую мы предлагаем в нашей концепции, когда она будет, наконец, опубликована…

Александр Карпов: Нет, что сейчас происходит?

Элла Панеях: Я понимаю, что это звучит неправдоподобно, но у меня есть четкое ощущение, что по большей части система пока работает сама на себя.

Александр Карпов: И никто ее еще не приватизировал?

Элла Панеях: Люди приватизируют конкретные места в ней. Как это выглядит? Сидит начальник РОВД района, не самый низовой, а районный. ОВД – это отдельная контора, участок, одна организация, где все друг друга знают. Сидит начальник над несколькими такими организациями, у него свой аппарат и т.д. У него есть какой-то свой бизнес – он на каком-то из своих направлений деятельности построил себе коррупционную кормушку. Если он вышел из ГИБДД, это значит, что гаишники для него собирают деньги. Ко всем остальным он не пристает, чтобы для него они собирали деньги. По всем остальным направлениям своей деятельности он выполняет план, следит за показателями, за «палочной системы», чтобы быстро и красиво отчитываться наверх, чтобы у него не возникло проблем, чтобы его не сняли с этого хлебного места. Этих направлений у него много. ГИБДД – не главное что под ним есть. У него есть патрульно-постовая служба, участковый и криминальная полиция. Они все работают – их задача: только поставлять ему плановые показатели. Он может иногда захотеть на какого-то конкретного наехать, позвонить и сказать – наедьте на конкурента. А может и не хотеть, может и не делать таких вещей. Большая часть организаций, которая находится под ним, работает на то, чтобы остаться на своих местах, а вовсе не на то, чтобы собрать ему коррупционную ренту. На уровне пониже, начальника конкретного ОВД это выглядит примерно также. Честный, совсем-совсем честный – это что будет значить? У него сеть своих ларьков, которыми владеет его жена, и ренту он собирает в виде того, что на эти ларьки, в отличие от остальных ларьков, не наезжает ни налоговая, никто еще, потому что хозяин в погонах. Он непосредственно вообще никакой коррупционной ренты не собирает. Кристально честный, просто его ларьки очень прибыльны, потому что они под хорошей крышей живут. А у нас бремя регулирования такое, что я вообще не понимаю, зачем они еще взятки берут при этих возможностях. Но при этом, опять же, большинство людей, которые работают под ним, работают на то, чтобы остаться на своем месте. Часть из них не берет взяток, приличная часть под таким хорошим и честным живет на зарплату, большую часть времени не берет взяток, имеет маленький гешефт с того, что у него тоже погоны, он тоже пользуется относительной неприкосновенностью в чем-то еще, чем он там занят. И система работает на то, чтобы производить эти «палки».

Александр Карпов: То есть, Кущевка – это исключение?

Мария Шклярук: Однозначно я бы не сказала. Это немного другая ситуация, когда мы не знаем. То, что говорит Элла, – есть исключения и в ту, и в другую сторону. Очень многое, наверное, зависит от степени того, как долго что-то происходит, от степени организованности. Вы же помните, что у нас борьба с организованной преступностью закончилась, по сути, в 2001 году. УБОПы – совсем другая история. Такие вещи, когда все между собой договорились, тоже есть. Много или мало, наверное, не знает никто. Это ровно то же самое, что у нас нет картины у условного руководства страны, что происходит на самом деле. Система теряет управляемость, если не уже потеряла, а попытки восстановить управляемость – это жесткая централизация. Но сейчас она уже на том этапе, когда управляемость централизацией не достигается.

Элла Панеях: Кущевка – это один из типовых вариантов, но далеко-далеко не самый типичный.

Мария Шклярук: Скорее, пока следственный комитет, прокуратура, между собой договорятся, друг друга сильно погрызут.

Оксана Жиронкина: Коллеги, мы превысили лимит, уже за 22 часа зашкалило, поэтому, если есть вопросы, можно, наверное, немножечко помучить лекторов в кулуарах. Если остался интерес и если вам было не скучно на этом мероприятии, может быть, когда вам разрешат обнародовать рекомендации, встретимся еще раз.

Надежда Калашникова: Давайте еще встретимся.

Элла Панеях: С удовольствие – напечатаем.

Борис Юшенков: Кто-нибудь верит, что разрешат?

Мария Шклярук: Мы верим.

Оксана Жиронкина: Спасибо всем.

[аплодисменты]

похожие события

• План – факт: как теории, модели и проекты (не) становятся городом
• Инновации в бюджетном секторе экономики